1 海南垦地（dì）融合发展（zhǎn）背景（jǐng）

        2018 年 4 月 13 日，海（hǎi）南（nán）省宣布建设自由贸易试验区和中（zhōng）国（guó）特色自由贸（mào）易港。至此，海（hǎi）南迎来了前所未有的发展机（jī）遇，“ 全省一盘棋、全岛同城化 ”成为海（hǎi）南整（zhěng）体（tǐ）谋划发展（zhǎn）的（de）重要理念。统筹全省城乡（xiāng）发（fā）展、推进农（nóng）垦（kěn）和地方城乡一（yī）体化（huà），是促进海（hǎi）南（nán）农（nóng）垦（kěn）与地（dì）方经济社会协调发展、充（chōng）分发挥海（hǎi）南（nán）农垦在现代农业建（jiàn）设中的示范带动（dòng）作用的（de）关（guān）键。同（tóng）时（shí），垦（kěn）地（dì）融（róng）合发展，亦是国家“ 一（yī）带一路（lù）”倡议实施、海南国际旅游岛（dǎo）建设、海（hǎi）南农垦新一轮改革发展、海南国土空间规划等众（zhòng）多重大战略和改革（gé）的必然要求。

2 海南（nán）垦地（dì）融合发展现状

2.1 农垦移交社会职能

       从2010年起，海南（nán）农（nóng）垦便开始按照“体制融入（rù）地（dì）方、管理融入社会、经（jīng）济（jì）融（róng）入市场”的目标（biāo） ，逐步推（tuī）动社会职能移交市县。 2016 年 6 月，在《关于海南（nán）农垦农场（chǎng）社会管理属（shǔ）地（dì）化（huà）改革的指（zhǐ）导意见》中提（tí）出在推进基层社（shè）会治理创新（xīn）的基（jī）础上，海（hǎi）南农垦（kěn）东昌农场正式挂牌成立“居”，以此正式移交社（shè）会管理职能。另外，海（hǎi）南农垦直属医院、医（yī）疗卫生、公安、水库、住（zhù）房公积金及学前教（jiāo）育等机构及事项均全面移（yí）交地方（fāng）；同时，由属地政（zhèng）府（fǔ）进行组织，例如美丽农场、小城镇、危房改造、基（jī）础（chǔ）设施等（děng）多项（xiàng）民生项目均被纳入地方（fāng）统（tǒng）筹规划。

2.2 农（nóng）垦土地资源实施资产化、资本化（huà）

       土地作为（wéi）海（hǎi）南省的宝贵资源，实施土地（dì）资本（běn）化及资产化，对解决部分资金紧缺问题非常重要（yào）。海（hǎi）南省及海南（nán）农垦非常（cháng）支持海南农垦（kěn）土地资产化、资本化（huà）。2019 年 11 月，海南农垦在（zài）充分考（kǎo）虑适宜证券（quàn）化试点的（de）土地清单（dān）基础上，积极策划证券化产品 ，并实施“ 工（gōng）银（yín）瑞投—— 海垦控股集（jí）团土地承包金（jīn）资产支持专项计划”，至此（cǐ），以国有土（tǔ）地租金收益权作为证（zhèng）券产品正式成（chéng）为可能。该（gāi）计（jì）划的成功（gōng）实施，是（shì）海垦（kěn）集团土（tǔ）地资本化、证券化改革创新的重要成果（guǒ），对垦区企业有效盘活土地资源具有重要的示范（fàn）作用（yòng）。

2.3 发挥（huī）龙头企业作用，进（jìn）行产业整合

       历（lì）年来，海南农（nóng）垦主要以橡胶为主（zhǔ）导产业（yè），其他产业在规模、结（jié）构等方面均实力较弱。近（jìn）年（nián）来，海南省迎来改革（gé）发展新机遇，作为海南最大的国（guó）有企（qǐ）业，海南农垦深感责任重大（dà）。因此（cǐ），海南（nán）农垦（kěn）充（chōng）分（fèn）把握改（gǎi）革新动（dòng）力，坚持创新、协（xié）调 、绿色 、开放 、共（gòng）享的发展理念 ，加（jiā）快实（shí）施“ 八八战略”。 2016 年后（hòu），海南农垦明（míng）确自身定（dìng）位和历史责任（rèn） ，在产业（yè）方面 ，组建了茶业 、果（guǒ）业、胡椒业等公司；在金融方面，组建了草畜、南繁 、医疗养（yǎng）生、金融控股等公（gōng）司（sī） ；在运营方面，组建了实业、商贸物流等专（zhuān）业化（huà）公司。例如，海垦果业（yè）通过构建（jiàn）“ 海垦果（guǒ）业集（jí）团+ 专业合作（zuò）社”的股份合作经营模式（shì），联结（jié）芒果（guǒ）种植户（hù），实现（xiàn）芒果产业（yè）资源的有效（xiào）整（zhěng）合 ；茶（chá）叶公司通过对茶产业资源、茶（chá）叶加（jiā）工、茶叶（yè）品牌 、茶叶销售渠（qú）道等方面的有效整合 ，解（jiě）决（jué）了海 南茶产（chǎn）业“小、散、弱”等问（wèn）题。海（hǎi）南农垦通过“八八战（zhàn）略”的实施（shī），充分（fèn）发挥了龙头企业（yè）带动作用（yòng），促进了海南现代（dài）农（nóng）业产（chǎn）业转型升级及提质（zhì）增效，给垦（kěn）地产业（yè）融合发展带来积极（jí）影（yǐng）响。

2.4 积（jī）极开（kāi）展招商引资

       为全（quán）力支持海南（nán）自贸区（港）建设，海（hǎi）南农垦发挥骨干作用（yòng），立足于垦地合作、全面（miàn）发展，保持与地方（fāng）步调一（yī）致，积极开展（zhǎn）招商引资工作，为海南经济发展注入新动能 。 2018年5 月 ，《2018 中国(海南)自（zì）由贸易试验区(港)百日大招（zhāo）商(项目) 活动实（shí）施方案》发布，为各（gè）市县政府及（jí）各单（dān）位的招商工作指明（míng）方（fāng）向。为积极响应该方案，切实推进海南招商引资工（gōng）作，海（hǎi）南农垦（kěn）专门制定 了《海南（nán）农垦百（bǎi）日大招商（shāng）活动实施方案（àn）》，由海垦集团领导班（bān）子亲自指导，成（chéng）立多个招商小组，围（wéi）绕海垦（kěn）“ 八八战（zhàn）略”，依托医疗健康、会（huì）展（zhǎn）、海洋（yáng）经济、新能源汽车等产业，对国内外相（xiàng）关行业排名前 5 名的企业、世界（中（zhōng）国）500 强企业等 50 家（jiā）以（yǐ）上企业实施“走出（chū）去（qù）”措施，开展点对点招（zhāo）商。在招商过程中，海南农垦以打造一流营（yíng）商（shāng）环境、优化服务、极简审批等相关配套（tào）政策，吸引（yǐn）了（le）广大客商到海南农垦投资兴业（yè）。海南农垦致力于以产业招商、精准招商、以商招商、人才引进和科技招（zhāo）商等方式，与众多（duō）投资企业达成共识，签（qiān）订协（xié）议，为充分挖掘（jué）海南农垦（kěn）丰富的资源潜力，推进垦（kěn）地合（hé）作（zuò）开发、助（zhù）力海南自贸区（港）建设打（dǎ）下良（liáng）好基础（chǔ）。

3 海南（nán）垦地融合发展存在问题

3.1 规划不衔接

       长期（qī）以来，海（hǎi）南农垦系统自成体系（xì），本（běn）轮全省“多规合一”规划编制恰逢新一轮农（nóng）垦（kěn）改革体（tǐ）制机制及机构人员时期，出现问题主要有（yǒu）：一方面，土地规划（huá） 由当地市县政（zhèng）府统筹（chóu），另一（yī）方面，垦区土地的所有权在农（nóng）垦企业，使得（dé）农垦与市县政府（fǔ）在规（guī）划衔接和（hé）土（tǔ）地利（lì）用工（gōng）作方面脱（tuō）节。目前，垦（kěn）区有（yǒu）近百个（gè）生产队居（jū）民点建设用地被（bèi）腾退，农场场部建成区、现有场部及生产队（duì）基本未被纳（nà）入城镇体系，且建设用地（dì）规模基本按（àn）照现状（zhuàng）用（yòng）地规模进（jìn）行确定（dìng）。据悉，“多规合（hé）一”规划划定（dìng）农（nóng）垦（kěn）开发边界（jiè）面积3.27 万hm2，其中建设用地总量调控指标为2.29 万hm2，农垦新增建设用地指标较少，同（tóng）时大量农垦场部、连队等现状（zhuàng）建设用地被规（guī）划为农用地；海（hǎi）南农垦开发边界内划定（dìng）永久基本农田 980 hm2，陆域生态保护（hù）红线（xiàn）593 hm2，二者合（hé）计1573 hm2，占开发边（biān）界总面积的4.77%，占建设用地可扩展空（kōng）间的17.9%。据统计（jì），开发（fā）边界（jiè）与陆（lù）域生（shēng）态保护（hù）红线、永久基（jī）本农田两条底（dǐ）线（xiàn）控制严重冲突，且陆域生态保护红线和永（yǒng）久基本农（nóng）田零星分散在开（kāi）发边界内，导（dǎo）致开发边界内（nèi）的（de）土地（dì）难以利用。

3.2 合作（zuò）不（bú）深入

       为确保垦地间形成利益共同体，针对垦地融（róng）合发展现状，海南农垦与海（hǎi）南省澄迈、陵水、乐东县政府共同出资成（chéng）立草畜科技有限（xiàn）公司，共同发展草畜产业，但在（zài）企业运营过程中，在（zài）公（gōng）司治（zhì）理、项目投资决（jué）策等方面各（gè）股（gǔ）东存在分歧，公司实质性投资难（nán）以落实。为了加快推（tuī）进南平产业园开发建设，海南农垦与陵（líng）水县政府共同出（chū）资成立南平医疗养生产业园（yuán）开发建设公司，并积（jī）极（jí）开展了规划（huá）、设计及论证（zhèng）等（děng）前期的工作，但在园区开发（fā）运营模式、管理机制、产业扶（fú）持政策（cè）方面很难达成一致。

3.3 对接不（bú）顺畅

       过去，海南农垦（kěn）与地方实行的（de）是并行（háng）经济发展政策，分别采用不同的（de）体制（zhì）和模式，基本为2个相对（duì）独立的体系，在经济（jì）社会发（fā）展中呈现出明显的“二元结构（gòu）”，造成农垦和地方在行政管（guǎn）理、司法、基础设（shè）施建设等方面存在诸多（duō）矛盾。随（suí）着时代（dài）的发展和市场经济的变化，海南（nán）农垦产业经济市场（chǎng）化和 社（shè）会（huì）职能（néng）管理改革成为了（le）必然（rán）趋（qū）势（shì）。市（shì）场（chǎng）化程度的深入推进和农垦改革的（de）逐步完成（chéng），为（wéi）探索农垦与 地方经济协调发展（zhǎn）创造了条件（jiàn）和机遇，垦地合作及 协调发展前景较好。但是，由于垦（kěn）地的长期发展相 对独立，目前面临诸多融合发展问题（tí），特别是在垦地对接（jiē）协调上，仍然存在垦地矛盾复杂（zá）、沟通（tōng）效率低、沟通效果不佳等问（wèn）题，主要表现在（zài）职（zhí）责不清、网格化巡查不完善、联合打击工作协调（diào）机制不顺等。

4 海南垦地融合（hé）发展（zhǎn）实施路径

4.1 空间规划一体（tǐ）化

       政府（fǔ）在（zài）编制本市县国土空间规划时，应充分重视垦地融合发展（zhǎn）有关事（shì）项，建立（lì）起与农垦的编制协（xié）同关系。一（yī）是，在资（zī）规（guī）局设（shè）置“临时坐班”制（zhì），根据需要，安排（pái）农垦（kěn）人（rén）员在资规局临时办公，允许（xǔ）农垦（kěn）人员协助开展国土空间规划（huá）相关工作，便于对涉及到垦地（dì）规划（huá）衔接问题时（shí）进行及时反馈及（jí）处理，确保规划协调工作高效进行（háng）。二是，在资规局的协调（diào）下，农垦专员与市县国土空间规划编制单位保持密切联系（xì），按照（zhào）规划传导机制，落实省级规（guī）划总体布局（jú）和指标分（fèn）配（pèi）；由农垦（kěn）统筹系统内关（guān）于国土空间开（kāi）发、保护（hù）、整（zhěng）治修复需求，在农垦系统内（nèi）优化建设用地空间布局、优化（huà）永久基本农田、生态红线布局等。

4.2 产业融入（rù）一（yī）体（tǐ）化

       农垦企业要积（jī）极参与到属地（dì）国民经济评价、社会发（fā）展计划、政府工作报告等（děng）相（xiàng）关（guān）工作，根据区位优势、资源禀（bǐng）赋和产业发展定位开展项目（mù）策（cè）划、招（zhāo）商引资等工作，确（què）保农（nóng）垦产业（yè）与属地区域经（jīng）济、社会发展相匹配。同（tóng）时，农垦应在与地方政府协调的基础上，积极参与国（guó）土空间规（guī）划、产业规划、乡村振兴规（guī）划等（děng），建立垦地相互依存、相互（hù）促进的良好关系。各市（shì）县政（zhèng）府要（yào）将农垦各类（lèi）产（chǎn）业园区建设纳入属（shǔ）地政府的重点工作并给予支（zhī）持，将园区的发展情（qíng）况纳入市县（xiàn）政府的考核体系，保证各类（lèi）园区平等享受所（suǒ）在市县（xiàn）的各项普惠（huì）性政策。另外，省级在下达给（gěi）农垦新增建设（shè）用地指（zhǐ）标、追加（jiā）分（fèn）配每（měi）年结（jié）余及收回（huí）指标时，应统（tǒng）筹（chóu）考虑，均衡垦地产业发展（zhǎn），促进农垦产（chǎn）业（yè）园区健康发展和项目顺利进行。

4.3 公共（gòng）基础设施建设一体（tǐ）化

       各市（shì）县政府应将（jiāng）垦区“ 五网”基础设施纳（nà）入到地方（fāng）统一规划建设中来，给（gěi）予财（cái）政（zhèng）支（zhī）持，以“ 地方财政资金+ 农（nóng）垦自（zì）有（yǒu）资金+ 社（shè）会资本”的投入方式，加大投入力度（dù），补（bǔ）齐垦区基础设施建设短（duǎn）板，推（tuī）动农垦和地（dì）方基础设（shè）施建设有效衔接（jiē）。基层医疗卫生机构标准化建设是（shì）海（hǎi）南省推进乡（xiāng）村振（zhèn）兴战略、城乡一体（tǐ）化的（de）重要任务，因（yīn）此农垦企（qǐ）业要按（àn）照（zhào）“ 用集（jí）体土（tǔ）地，建（jiàn）集体设施，供集体使用”的原则，主动配合市县政府相关部（bù）门（mén），采取灵活多样的方式，确保各（gè）作业区、生产队卫生（shēng）室建（jiàn）设，补齐基层医疗卫生短板（bǎn），推进城（chéng）乡医疗卫生均衡发（fā）展，提高（gāo）垦（kěn）地间（jiān）基层卫生机构标准化水平（píng）和服务能力。

4.4 土（tǔ）地利用一体化

       目（mù）前，垦区部（bù）分（fèn）生（shēng）产队存量建设用地利用（yòng）分散、效率低下，造成较大的资源浪费。省级相关职能部门应会同农垦研究出（chū）台垦区存量建设（shè）用地置换（huàn）的有关规定，明确（què）在（zài）总量不突破的（de）前提下（xià），允许垦区存量建设用地（dì）在权属用地范围内，按照集约、节约、高效利用的原（yuán）则进（jìn）行空间置换，置换后仍按存量（liàng）建设用地管理，原乡村存量建设用地置换至（zhì）场（chǎng） 部（bù）周边的土地，纳入城镇开发边（biān）界并按（àn）城（chéng）镇建设用 地（dì）管理。各市县要以新（xīn）型城镇（zhèn）化和美丽乡村建设（shè）为契机，在建设用地规划布局、建设用地置换手续办理、建设（shè）用（yòng）地供应等方面给予充分支持，推动垦区（qū）零散存量建设用地（dì）优化布局，盘活垦（kěn）区存（cún）量（liàng）建设 用地（dì）资（zī）源，促进垦区建设用地集约（yuē）节约利用。垦区 建设用（yòng）地应充分发挥其（qí）价值，这对垦地（dì）融合（hé）发展、支持海南全岛（dǎo）同城化建设具有重要的意义。

4.5 项目招商和落地一体（tǐ）化（huà）

        项（xiàng）目招商及（jí）落地是产业发展（zhǎn）的重要条件。为（wéi）发（fā）挥垦地（dì）资（zī）源互补优势并充分挖掘海南整体发展潜（qián）力，通过垦地一体化建设助力自贸港口建设，对垦地（dì）共同推（tuī）动项目招商和项目落（luò）地至关重要（yào）。在项目（mù）招商方面，需要政府（fǔ）在产业政策、银行贷款、公共基础设施建设等方面给予大力支持，为投资企业创造良好的投资环境；另（lìng）外，需要农（nóng）垦做（zuò）好项目方案策划、资源呈现（xiàn）、土地提供，并积极主动举（jǔ）办各种（zhǒng）招（zhāo）商活动，为投资企（qǐ）业（yè）进入寻找切（qiē）入点。在项目（mù）落地方面，需要（yào）政府将（jiāng）项目纳（nà）入（rù）规划（huá），并给予（yǔ）供（gòng）地上的（de）便利；另外，农（nóng）垦（kěn）应积（jī）极协调政府、投资企业、农场（公司）职工多方关系，在土地（dì）征用（租赁）、土地综合整治等方面发（fā）挥重（chóng）要作用，切实推（tuī）动项目（mù）落地和产业发（fā）展。

5 保障措施

5.1 组织（zhī）管理

       首先（xiān） ，将农垦发展纳入重（chóng）要（yào）议（yì）事日程（chéng）中来，加强垦（kěn）地融合发展（zhǎn）工作的统筹协调，制（zhì）定垦（kěn）地融合发展（zhǎn）行动（dòng）计（jì）划年度实施方案 ，形成“ 一级抓一（yī）级、层层抓（zhuā）落（luò）实”的（de）工（gōng）作机制（zhì），强力推进垦地融（róng）合协调发展进（jìn）程。另外，农垦应设置（zhì）产（chǎn）业发展战略规划（huá）部（bù）等部门，并成（chéng）立垦地融合发（fā）展事务办，积（jī）极联系政（zhèng）府，携手共（gòng）进，高效沟通，有效推（tuī）进垦地融合（hé）发展相关事项（xiàng）。

5.2 政策支持

       省政（zhèng）府各职能（néng）部门应（yīng）按照自贸区（港）建设的标准（zhǔn），以垦区作为自贸区港建设中农村地区发展的（de）样板，积（jī）极研究垦地融合发展的（de）相（xiàng）关政策需求，以主动（dòng）创新（xīn）为（wéi）工作思路，在土地出让金返（fǎn）还、存量建（jiàn）设用地（dì）空间置（zhì）换（huàn）、土（tǔ）地流转税费减（jiǎn）免等（děng）方（fāng）面给予政策支持（chí），为（wéi）各市县推（tuī）动垦地融合发展（zhǎn）提供支撑。

5.3 创建（jiàn）机制

      首先，创建（jiàn）融（róng）合模式。打破（pò）“ 壁垒”，寻求有利于资（zī）源共享、利（lì）益共存（cún）、风（fēng）险共担（dān）的（de）垦地融（róng）合发展模式，全面挖掘海南优势资源，实现“ 全省一盘棋，全岛同城化”战（zhàn）略（luè）布局；其次，推动机制（zhì）创新。不仅要建立（lì）起（qǐ）合作模式（shì），同时应制定有效（xiào）的沟通、衔接机制，如规划（huá）协同机制（zhì）、事务联席会议机制、服（fú）务协调机制、监管协同机（jī）制等（děng）；再次，建立保障机制（zhì）。应建（jiàn）立起垦地社会责任共担机制、重大项目风险评估机制、垦地融（róng）合发展（zhǎn）协会、垦地融合改革创（chuàng）新机（jī）构等。

5.4 人才交（jiāo）流

       首先，加强挂职（zhí）交（jiāo）流（liú）。在省级层面，应根据（jù）垦地融合发展情况，由海垦控股集团与省（shěng）政（zhèng）府（fǔ）各职能部门（mén）互派人员（yuán）挂职（zhí），进行学习及交流（liú）；在市（shì）县级层（céng）面，以农（nóng）场（公司）为主与属地市县政府进行协调（diào），允许农垦派出专员到相（xiàng）关部门（mén）进行挂职，必要时，亦可通过（guò）农垦提出申请，属地（dì）政府根据实际需要，派出相关人员至农垦（kěn）挂职。其次（cì），加强人才（cái）引（yǐn）进（jìn）。垦地应围绕农垦改革（gé）及（jí）自贸区（港）建设制定统一人才引进（jìn）标准并建（jiàn）立人（rén）才评价机制，处理好人才引（yǐn）进与培养的关系、刚性引（yǐn）才与柔性引才的关（guān）系（xì）、新进人（rén）才与原有人才的关系，确保（bǎo）能（néng）够吸（xī）引人（rén）才、留住（zhù）人才。海南（nán）农垦土地资源丰（fēng）富，约占海南全省陆域面积的 1/5，在（zài）海南的发展过（guò）程中（zhōng）具有举足轻重的地位。特别是在当前海南自贸区（港（gǎng））建设大（dà）背景下，加强垦地（dì）融合发展，促进资（zī）源优势互补，实（shí）现利益最大化，更好的推动与建设海南省“全省一盘棋（qí），全（quán）岛（dǎo）同城化”战略布局。