体（tǐ）制机（jī）制改革是国有（yǒu）资本（běn）的（de）活水之源。国（guó）资监管体制改革（gé）总体经（jīng）历了分行（háng）业管理与收放（fàng）权（quán）交替（tì）、管人（rén）管（guǎn）事管（guǎn）资产相（xiàng）结（jié）合（hé）、管（guǎn）资（zī）本三个阶段（duàn）。本文以“山西模式”为例，对本轮以“管资本（běn）”为主的国有资本（běn）授权经营体（tǐ）制改（gǎi）革进（jìn）行深入研（yán）究分析，以期为地方“两类公（gōng）司”改（gǎi）革试点提供可（kě）参（cān）考、可借鉴、可实（shí）施的（de）模式和思路。

       2017年（nián），山西省（shěng）启动（dòng）新一轮国资国企改革，筹（chóu）建成立山西（xī）省国有资本（běn）投资运营有限公司（sī），省国资委将所持原22家省属国企股权全部一（yī）次性注（zhù）入。截至2021年10月末，公司资产总额超过3.5万亿元，持有（yǒu）整合重（chóng）组后的18家省（shěng）属国企（以下统称“出资企业”）股权，间（jiān）接参控股29家（jiā）上市（shì）公司，拥有7家直（zhí）属工具类公（gōng）司。

一、山西省国资运营模式分析（xī）

（一）授权（quán）体制改（gǎi）革（gé）分析

       山西省在全国率先构建国资监管“品（pǐn）字架构”。省两类公司成（chéng）立（lì）以来总体经历了（le）两个阶段：

       第一阶段，2017年11月至（zhì）2020年3月。省国资委对（duì）山（shān）西省国有资（zī）本投资运营有限公（gōng）司进行部分（fèn）授权，明（míng）确（què）了10项（xiàng）授权（quán）放（fàng）权事项。其中，7项授（shòu）权是针对两类（lèi）公司自身运（yùn）营管（guǎn）理（lǐ）层面事（shì）项，3项授权是针对出资（zī）企业层面事项（xiàng），授（shòu）权（quán）两类公司决定（dìng）出资企业的投资计划（huá）、发行公（gōng）司（sī）债券、重大融资（zī）、担保事项。

       第（dì）二阶段（duàn），2020年3月至今。“山西省国有（yǒu）资本投资（zī）运营有限（xiàn）公司”更名（míng）为（wéi）“山（shān）西省国有资本（běn）运营（yíng）有限公（gōng）司”（以下简称“省国资（zī）运营公司”），进一步深化改（gǎi）革形成“分级授权、厘清职（zhí）责、品字架构”的山西（xī）特色（sè）国（guó）资监管新体制。省国资委作为国有资（zī）本所（suǒ）有（yǒu）权（quán）代表，专司监管（guǎn）；省国（guó）资运营公司履行（háng）出资人（rén）管资（zī）本职责，依法（fǎ）开展国有资本（běn）市场化运营（yíng），做（zuò）好国（guó）有资本“进退（tuì）流转保”，二者（zhě）就授（shòu）权范围内明（míng）确的事（shì）项各自对省委省政府负责，具体如下图（tú）1所示。

（二）管控（kòng）机制改革分析（xī）

省国资运营公（gōng）司改变传统（tǒng）“管企业”的行（háng）权（quán）履（lǚ）职方式（shì），构建“管资本”的运营管控模式。

从行权机制来看。省国（guó）资运营公司管控机制深化改革的目标是（shì）做出资（zī）企业的（de）“积极股东”，逐步（bù）建立健全股东代表及委派董监事机（jī）制（zhì）实现对出资企业的管控。省国资运营公司以资本（běn）为（wéi）纽带，以（yǐ）产权为基础，通过法人治（zhì）理结构（gòu）履行出资人职责，推（tuī）进出资企（qǐ）业尽快建立起规范完善的股东会、董事会制度，运用股东会表决、按照持股比例（lì）委派董事等（děng）方式（shì）行使国有股东权利，维护国有股东利益。

从管控模式（shì）来看。目（mù）前，省（shěng）国（guó）资运营公司采用战略（luè）管控（kòng）和财务（wù）管控相结合（hé），重点关注出资企业优化（huà）国资布（bù）局提升产业竞争（zhēng）力的战略目标，以及以“两额（é）五率”为核心的效益目标，包括利润总额、经济增加值、全（quán）员（yuán）劳动生产率、研发（fā）投入增长率、“六新”收入增长率、资产证（zhèng）券化率、资（zī）产（chǎn）负债（zhài）率。省国（guó）资运（yùn）营公司制定出资人（rén）职责指引，建立授权放权清单（dān）和（hé）投资项（xiàng）目负面（miàn）清（qīng）单，通过清单式管理、专业化服务，引导企业聚焦主责主业，聚焦提质增效，加快提升对出资（zī）企业的前瞻指引（yǐn）力、战略管控（kòng）力（lì）。

（三）运营效（xiào）果分析（xī）

       山（shān）西省（shěng）作为典型的资源型经济省份，首创性地构建了（le）国（guó）资监管“品字架构”，经过近两年的实践和探索，深化改革（gé）试点取（qǔ）得初步成效（xiào）。

1.国有（yǒu）资（zī）本保值（zhí）增值情（qíng）况

       国（guó）有（yǒu）资本保值（zhí）增值是两（liǎng）类公司改（gǎi）革试点（diǎn）的（de）关键目标。在省国资运营公司战略管控、财务管控及出资（zī）企（qǐ）业精细化管理的共（gòng）同（tóng）努力下，受益（yì）于专业化重组、产业链协（xié）同效应以及（jí）煤炭（tàn）、有色金属大宗商（shāng）品价格持续（xù）攀（pān）升（shēng）等的利好影响，出（chū）资企业经营（yíng）业绩稳步增（zēng）长，实现利润翻番。2021年1-10月，出资企业共实现营业（yè）收（shōu）入12190.37亿元，同比增长10.75%；利润总（zǒng）额389.48亿元，同比（bǐ）增长133.13%；资产总额达34165.62亿元，同比（bǐ）增长（zhǎng）3.06%，主要经（jīng）营指标创历史新（xīn）高。

所（suǒ）控股的18家（jiā）上市公司业绩也逆势（shì）上涨（zhǎng），根据（jù）机构盈利预测（cè），2021年可实现营（yíng）业总收入2764亿元（yuán），同比增长26.32%，总资产报酬（chóu）率同比提升（shēng）2.56个百分点。同时，粗（cū）略（luè）估算（suàn）省属国有资本保值增值率预计将（jiāng）达到110.32%，国有资本较（jiào）好（hǎo）地实现了保值增值。具体如下图2所示。

2.国有资本布（bù）局优化情况

       从（cóng）总（zǒng）体思（sī）路（lù）来看。省国资运营公司发（fā）挥市场（chǎng）化专业化平台（tái）作用（yòng），深入研究提出了“232”的（de）总体工作思路，以（yǐ）产业（yè）关联（lián）和有利（lì）于（yú）提高企（qǐ）业竞争（zhēng）力（lì）为根本遵循，以“有（yǒu）进有退、归类（lèi）合（hé）并、归核（hé）整合”为核心内容，围绕（rào）“聚焦（jiāo）发展和两非两资剥离”两（liǎng）条主线，运用资产重组、股权合作（zuò）、无偿划转、协议（yì）转（zhuǎn）让等多种手段，推进省属国企战略性重组和专业化整合。

从（cóng）实（shí）施路径来看（kàn）。省国资运营公司全面梳理摸（mō）底省（shěng）属国企及其子（zǐ）公司，对处（chù）于同（tóng）一行（háng）业、业态相同或相近、资产（chǎn）同质（zhì）、市场（chǎng）同类（lèi），以及同（tóng）一产业链上的企（qǐ）业或资产，以行业龙（lóng）头企业为主体重组整合或新设合并。对不符合全省转型发展导向、不（bú）符合企业功能定位与战略发展方向以及经济效益差、资（zī）产规模（mó）小、产业层次低的企（qǐ）业逐步退出。

从改革效果来看（kàn）。2020年的专（zhuān）业化战略重组涉及省属（shǔ）国企80%的资（zī）产总额、75%的一级（jí）企业，原28家省属（shǔ）国企调（diào）整至（zhì）19家，推动形（xíng）成主（zhǔ）业清晰、差（chà）异化发展（zhǎn）、高端化转（zhuǎn）型（xíng）的省属国企结（jié）构，加快从（cóng）“一煤独大”向“八柱擎天”转变。下一步省国（guó）资运营公（gōng）司将继续做好“加减乘除”。一方面，加（jiā）强调研，不断推动出资企业整合省（shěng）内外优（yōu）质资源（yuán）；另一方面，力抓（zhuā）非主业、非（fēi）优势“两（liǎng）非（fēi）”的剥离和低效、无（wú）效资产“两资”的退出，纵深推进国有资本（běn）布局（jú）优化调整。

3.国有资本运作情况

 国有资本运作是两类（lèi）公（gōng）司改革试点的关（guān）键举（jǔ）措。

 从总体思路来看。省国资运营公司充分利用直属工具（jù）类公司（sī）专（zhuān）业优（yōu）势（shì），围绕“优化存量、力抓增量”主线，主动服务，着力（lì）构建以优质上（shàng）市公司为（wéi）核心的资本运（yùn）作策略（luè），力争推进（jìn）竞争（zhēng）性领域国有资产尽数资本化、证券化。

从实施路径来看。一方（fāng）面，积极做优存量，指导（dǎo）用好现有上市公（gōng）司平台，支持并购重（chóng）组产（chǎn）业（yè）链上下游关键（jiàn）环（huán）节（jiē）核心企业，推动优质资产注入上市公司。引导（dǎo）上市公司（sī）通过定向增发、优先股及发行证（zhèng）券化产品等多元化方式融资（zī），优化资产负债结构。推进上市（shì）公司加（jiā）强（qiáng）与证券公司、基金公司（sī）等专（zhuān）业（yè）机构的（de）合作力度，运（yùn）用股权运作策略工具（jù），做好市值管（guǎn）理，不（bú）断提升上市公司质（zhì）量；另一方面，着力（lì）做大增量，全（quán）面梳（shū）理出资企（qǐ）业（yè）及其子公司（sī）状况，建立上市后（hòu）备企业（yè）资源（yuán）库，挖（wā）掘优选一（yī）批（pī）创新力（lì）强、成长性好的专精特新企业，实施重点跟踪（zōng）、扶持。支持抢抓北交所成立机遇，精准掌（zhǎng）握政策，力促现有新（xīn）三板挂牌企（qǐ）业（yè）、区域性（xìng）股（gǔ）权（quán）交易中心挂牌企业转板上市（shì），推动省属上市公司数量（liàng）、实（shí）力“双倍增”，不断（duàn）提升国有（yǒu）资本证券化（huà）水平。

       从改革效果来（lái）看。截至2021年12月2日（rì）收（shōu）盘，18家控（kòng）股上市公司（sī）总（zǒng）市值达到6073.85亿元，同（tóng）比增（zēng）长65.91%，呈现出强劲增长态势。但与（yǔ）深化改革试点的总体目标相比，与（yǔ）资本市场发达区域相比（bǐ），还存在较大（dà）差距，下一步省国资运营公司将继（jì）续坚持存量增量并重，探索构建大市值监测（cè）与风（fēng）险预警平（píng）台（tái），不断提高资本运作能力和水平，全（quán）力提升（shēng）国有资本市场（chǎng）价（jià）值，力促（cù）国有资本保值增值。

4.投（tóu）资管控情况（kuàng）

       从管控机制来（lái）看。省（shěng）国资运营公（gōng）司以“转型发（fā）展引领、经济效益第一、责任人制度”为核心要求（qiú），健全支持、止（zhǐ）损、平滑三大机制，着力（lì）构建分类分层、

清单式差异化的全过程动态投资管控体系（xì）。狠抓事前管理，实行分类管理机制，以“两个机构（gòu）、三重否决、四级管理、五维论证”为核心强化（huà）投（tóu）前管控。做强企业董事会、投资（zī）决策委员会（huì）两大机构。建立（lì）涵盖企业董事长、法律部门和省国资（zī）运营公司的三重否（fǒu）决（jué）机（jī）制，健（jiàn）全“业务部门-国资运营研（yán）究院-专家（jiā）咨询委员（yuán）会（huì）-决（jué）策会议（yì）”的四级（jí）同步可行性研究决策程序，扎实市场、技术、经（jīng）济（jì）效益、投资风（fēng）险可行（háng）性研判，抓好项目（mù）资（zī）金（jīn）来源落实重点，严控投资（zī）规模与企业资本实力、财务（wù）承（chéng）受能力、资产负债水平等相适应（yīng），引导投（tóu）向主业、新兴产业、高（gāo）科技含量（liàng）领（lǐng）域，大力提升投资（zī）决策科学（xué）化水（shuǐ）平。另外（wài），强化事中管理，建立“刹车”机制，以“一个平台、四维控制、四算管理、一重约束”为核心强化（huà）投中管（guǎn）控，建好、用（yòng）好（hǎo）投资监管大数（shù）据（jù）平（píng）台，对实施、运（yùn）营中的投资项目进行常态（tài）化、动态（tài）跟踪分析，发生影响投资目的实现的重大（dà）不利变化时立即预警。指（zhǐ）导出资（zī）企（qǐ）业做好固（gù）定资（zī）产投资项目的预算控制、进度（dù）控制、质量控制、合同控制（zhì），特别是（shì）严格（gé）预算执行，严控设计概算不超可研投资估算（suàn）、施工预算不超设计概算、竣工结算决算（suàn）不超施（shī）工预算。抓实抓好股权投资项目即被投资企业（yè）的财务监控，强化财（cái）务硬约束，促进实现预期投资目标。同时，做实事后管（guǎn）理（lǐ），抓好投资（zī）项（xiàng）目评价和专（zhuān）项审计“两个（gè）关键”，将企业领导人（rén）员和项目负责人（rén）薪酬待（dài）遇、提拔与后评价结果、审计（jì）结果（guǒ）挂（guà）钩，倒逼科（kē）学决（jué）策。

       从管控效果来看。截至目前，省国（guó）资（zī）运营公司否决出资（zī）企（qǐ）业（yè）投资项目（mù）3个（gè），涉（shè）及投资额合计约（yuē）28亿元；暂缓投资项目（mù）9个（gè），涉及投资额合计约210亿元，下大力（lì）气抓有效投资，刹住不理性的投资、盲（máng）目的（de）投资，力（lì）争切（qiē）实发（fā）挥好（hǎo）投资的（de）引（yǐn）领、带动和支撑作用。不断调整（zhěng）优化国有资（zī）本布局，努力弈活（huó）转型升级高质量发展（zhǎn）“全盘棋”。

二、存（cún）在的问题和不足

（一）体制（zhì）层面

       目前（qián）授权体（tǐ）制改革还处（chù）于摸索（suǒ）阶段，地（dì）方（fāng）国（guó）资委、地方两类公司的（de）权责界面仍需（xū）更加科学化、明晰化。要进一（yī）步找准地方两类公司的（de）功（gōng）能定位，合理界定国（guó）有（yǒu）资本所（suǒ）有权与（yǔ）经营权边界，为真正实（shí）现国有资本授权经营（yíng）体制改革“放得下、接得住、管得好”奠（diàn）定坚实基础。

（二）机制层面

       目前管控机制改革还不够彻底，国有资（zī）本管（guǎn）控方式（shì）仍然未（wèi）能（néng）完全从行（háng）政监督转变为通过法（fǎ）人治理机制履（lǚ）行职责，地方两类公（gōng）司还没（méi）有真正（zhèng）地实现（xiàn）能够遵照（zhào）商业原则成为出资企（qǐ）业的“积极股（gǔ）东”。还（hái）需（xū）进一（yī）步（bù）着力推进法（fǎ）人治（zhì）理机制改革，建立健全在法人持股基础上的董（dǒng）监事委派（pài）机制，通过股东（dōng）会表决、董事会表决体现出资人意志，确保去行政化彻底到位。

三（sān）、思考和建议

       通过模式研（yán）究发现，要下好国有资本授（shòu）权经（jīng）营（yíng）体制改（gǎi）革（gé）“一（yī）盘棋”，两类（lèi）公司起（qǐ）着至关重（chóng）要的作用，是本轮（lún）国资国企改革“关键中的（de）关键”。地方两类公司（sī）改革须完成两项重点硬任务（wù）。

一（yī）是结合区域国资（zī）国企改革（gé）所处阶段特征、产业布局结构等实际情况，因地制宜（yí）地选择授权机制，并找准地方两（liǎng）类公司的（de）功能定位，合理确定地方国资委、地方两类公司权责界面（miàn），避免出现“叠层架屋（wū）”、形同虚设等情形（xíng）。

二是要精（jīng）准（zhǔn）把（bǎ）握“管（guǎn）资本”核心要义（yì），实行“积极股东”管控模（mó）式，抓好国有（yǒu）资（zī）本布局优化和国有资本回（huí）报“两（liǎng）个（gè）目标”。一（yī）方面（miàn），做出资企（qǐ）业的“积极股东”，建立规范完善的法（fǎ）人治理（lǐ）机制。通过委派董监事（shì）实现对（duì）出资企（qǐ）业的管（guǎn）控；另一方面，立足长远，根据本地产（chǎn）业发展现状与特点，统筹规划区域产业布（bù）局的重点方向，深入推进存量战略性重组，扩大重（chóng）点新兴产业投资（zī），加（jiā）快（kuài）剥离退出非主业、非（fēi）优势业务和低效无效（xiào）资产。通（tōng）过有进有退不断调（diào）整优化国有资本（běn）布局，实现聚焦（jiāo）式、高端化（huà）发展。此外，充分利用证券化这个抓（zhuā）手，以市值管理为考评（píng），在资本层面下狠功夫，建立起（qǐ）体系化、专业化的研究团队与资本运作团队，练就精（jīng）准研判“基本功”，锻造资本运作“硬实力”，敏锐捕（bǔ）捉市场机会，用好（hǎo）用活资本市场，全力推进IPO、并购重组以及股权运作策略与（yǔ）工具的探索创新等，加（jiā）速国有资产证券化，做好上市公司市值（zhí）管理，不断提升（shēng）国有资本市（shì）场价值，力（lì）促国有（yǒu）资本保值增值。