工资决定机制分级监管体（tǐ）系（xì）的提出

（一）工资决定机制改革（gé）的实施

       党的十九大站在新的历（lì）史起点上，明（míng）确我国经（jīng）济已（yǐ）经由高速增长阶段转向高质量发展（zhǎn）阶（jiē）段，作出了贯彻新（xīn）发展理（lǐ）念、实现高质量发展的部署（shǔ），提出了培育具有（yǒu）全（quán）球（qiú）竞争（zhēng）力的世界一流企业目标（biāo）。2018 年 3 月 28 日，中央全面深（shēn）化改革委员（yuán）会主任习近平（píng）主持召开中央全面深化改（gǎi）革委员会第一次会议并发表（biǎo）重要讲话，会议审议（yì）通（tōng）过了《关于改（gǎi）革国有（yǒu）企业工（gōng）资决定机制的意见》（以下简称《意见》）。同年 5 月 25 日，国务院印发《意见》，这是自 1985 年《国务院（yuàn）关于国营企业工资改革问题（tí）的通知》印发后，国务院（yuàn）第二次出台国（guó）有企（qǐ）业工资改革的文件（jiàn）。

      《意见》的重（chóng）要创新就（jiù）是在国有企业收入分配制（zhì）度改革中，第一次（cì）明确提出：一（yī）是企（qǐ）业（yè）应（yīng）合理确定集团总部工资总额预算，其（qí）职工平均工资增长幅度原则上（shàng）应（yīng）低于本企业全部职工平均工资增长幅度（dù）。二是对（duì）国（guó）有企业工（gōng）资总额实行分级（jí）管理。出资（zī）人负责管制度、管总量、管监督，国有企业负责管（guǎn）内（nèi）部自主分配、管（guǎn）预算分解落实（shí）、管具体操（cāo）作执行，国资（zī）委与国（guó）有企业权责清晰、各司其职。总的来说（shuō），此次出台的（de）《意见（jiàn）》，切（qiē）实（shí）做到了将出资人依法调控和企（qǐ）业自（zì）主分配（pèi）有机结合（hé）。

（二）工资决定机制改（gǎi）革的受限（xiàn）

        在《意见》实施过程中，大家都会遇到（dào）很多实操（cāo）问题：一是《意见》要求，“企业应合理（lǐ）确定（dìng）集团（tuán）总部工资总额预（yù）算，其职（zhí）工（gōng）平均工资增长幅度原则上应低于本企业全部职工平均工资增长（zhǎng）幅（fú）度（dù）”。二是《意见》要求，企业未实现国有资产保值（zhí）增值的，工资（zī）总额不（bú）得增长，或者适（shì）度下降。三是《意（yì）见》要求，企业按照工资与效益联动（dòng）机（jī）制确定工（gōng）资总额，原则（zé）上增人不增工资总（zǒng）额（é）、减（jiǎn）人不减工资总额（é）。四是（shì）《意见》要（yào）求，企业按照工（gōng）资（zī）与效益联动机制确（què）定工资总（zǒng）额，但发生新（xīn）设企业或机构（gòu）等（děng）情（qíng）况的，可以合理增加（jiā）工资（zī）总额。五是《意见》中关于工资决定机制（zhì）与中长期激励机制的（de）关系问题。六是《意见》中关于工（gōng）资决定（dìng）机制与（yǔ）科技创新（xīn）奖励（lì）制度的关系问题。七（qī）是《意（yì）见》中关于工（gōng）资决（jué）定（dìng）机制与国有科技企业激励（lì）约束机制（zhì）的关系问题（tí）。八是《意见》的实施有必要探索健全工（gōng）资分配（pèi）监（jiān）管体制（zhì）机制。

       虽（suī）然工资决定机制改革（gé）中实操问（wèn）题（tí）的（de）探索取得了一些成效，但是企业（yè）工资总额与（yǔ）经济（jì）效（xiào）益挂钩的“一适应、两挂钩”决定机制比较粗（cū）放的问题仍（réng）然存在。现（xiàn）实中的国有企业情况比较复杂，改革（gé）进（jìn）展不平（píng）衡等（děng）问题还不（bú）同程（chéng）度存在，导致（zhì）出（chū）资人在（zài）直接（jiē）管控企业工资总量时，面临提升国资监管的科学性、针（zhēn）对性（xìng）、有效（xiào）性等问题。

（三）工资决定机制改革的深化

2019 年 10 月 31 日，党的十九届四中全会（huì）审（shěn）议通过的《中（zhōng）共中央关（guān）于坚持和完善（shàn）中国特（tè）色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化（huà）若干重大问题（tí）的决定》（以下简称《决定》）提出（chū）：“形成以管资本为主的国（guó）有资产监管体制，有效（xiào）发挥国（guó）有资（zī）本投资、运营公司功能（néng）作用（yòng）。”2019 年 11 月 7 日，国务院（yuàn）国资委（wěi）印发（fā）《国务院国（guó）资委关（guān）于以管资本为（wéi）主（zhǔ）加快国有资产监管职能（néng）转变的实施意见》（以（yǐ）下简称《实施意见》）明确要求加快实现从管企业向管资本转变，形成以管资本为主（zhǔ）的（de）国有资产监管体制。

       由此可见，首先，深化国资国企（qǐ）改革，“以管资本为主加强国（guó）有资产监（jiān）管”，势（shì）必要求（qiú）我们“调整（zhěng）优化工资总额管理方式”，国资委如何管控投（tóu）资公司（sī）、运（yùn）营公司、产业集（jí）团等“三类公司”，这是深化工资决定机制改革的（de）重要（yào）前置性工作（zuò）；其次，在不同国企内逐（zhú）步探索（suǒ）与之（zhī）相匹（pǐ）配（pèi）的差异化管理，合理（lǐ）确定（dìng）不同企业（yè）的工资增（zēng）减（jiǎn）空间；最（zuì）后，以管资本为主的分（fèn）级（jí）管理的有效（xiào）传导（dǎo）依赖出资人职责的分级履行。

工资决定机制分级监管体系（xì）改革的（de）关键是国有资（zī）本体（tǐ）制改革

（一（yī））工资（zī）决定（dìng）机制分级监管体系的（de）形成

国有资本投资（zī）公司、运营公司、产业集团“三类（lèi）公司”总体格局，是以管资本为主（zhǔ）改（gǎi）革国有资本授权经营体制的重要内（nèi）涵（hán）、重（chóng）要举措。《国企（qǐ）改革（gé）三年行（háng）动（dòng）方案（2020—2022 年）》对“三类公（gōng）司”进行了明确界（jiè）定、系（xì）统部署。2021年 2 月 23 日（rì），在（zài）国（guó）企改革新闻发布会上，国（guó）务院国（guó）资委党委书记、主任郝（hǎo）鹏在回答国资监管体制改革的问题（tí）时表示，改革国有资本授（shòu）权（quán）经营体制，对“三类公司（sī）”“一企一（yī）策”实施授（shòu）权（quán）放权，进一步聚（jù）焦管资本（běn）来提升国资监管效能。按照以管资本为（wéi）主加强国资监管的总体要求，以及“谁出资谁管理”的要求，“三（sān）类公（gōng）司（sī）”是（shì）一（yī）般国（guó）有企业的（de）出资人，如下图（tú）所示。

强化以管资本（běn）为主的国（guó）有资产（chǎn）监管体（tǐ）制，这是（shì）新时期对（duì）提高国有资（zī）产（chǎn）监（jiān）管能力和水（shuǐ）平提出的新要（yào）求，这（zhè）就要（yào）求我（wǒ）们积极探索和完善与之（zhī）相适（shì）应的工资决定机制分级监管（guǎn）体系，即“三类（lèi）公司”集团总部（bù）职工（gōng）和其出资企业职工各自的工资（zī）决定机制，达到（dào）间接管总量、有效调控企业集团职工工资水平的目（mù）的。

（二）工资决定机（jī）制（zhì）分级监管体系的理（lǐ）念（niàn）

       2019 年（nián） 4 月 19 日，《国（guó）务院关于印发改革国有（yǒu）资本（běn）授权经营体（tǐ）制方案的（de）通（tōng）知》（以下简称《通知》）中要求，“国有资本投资公司以对战略性核心业（yè）务控股为（wéi）主（zhǔ），建立以战略目（mù）标和财（cái）务效益为主的管（guǎn）控模式，重点关（guān）注所（suǒ）出（chū）资（zī）企业执行公司战（zhàn）略和资本回报状况。国（guó）有（yǒu）资本运营公司以财务性持股为主（zhǔ），建立（lì）财务（wù）管控模式，重点（diǎn）关注国有资本流动和增（zēng）值状况。其（qí）他商（shāng）业类企业（yè）和公益（yì）类企业（yè）（产业集团（tuán））以对核心业务控股为主，建立战略管（guǎn）控和运营管（guǎn）控相结合的模（mó）式，重点关（guān）注所承担国家战（zhàn）略（luè）使（shǐ）命（mìng）和保障任务的落实状况”。因此（cǐ），“三类公司”的经营目标是管好国有资本的配置、提高（gāo）国有资本的配置效（xiào）率，它（tā）与（yǔ）作为市场经（jīng）营主体的一般的国（guó）有企业不（bú）是处于（yú）平等位置，它不开展其他任何商业性具体生产（chǎn）经（jīng）营活（huó）动，不干预其控（kòng）股或相对（duì）控股的（de）国有企业（yè）的日常经营活动。

     《通知》中还明确“出资（zī）人代表机构主（zhǔ）要对（duì）集团公司层面（miàn）实（shí）施监管或依据股（gǔ）权（quán）关系参与（yǔ）公司治理，不干预（yù）集团公司以下各级企业生产经营具体（tǐ）事项”。2019 年 11 月 7 日，国务院（yuàn）国（guó）资委印（yìn）发《国务院国资委关于以管（guǎn）资（zī）本为主加快国有资产监管职能转变的（de）实施（shī）意见》（以下简（jiǎn）称《实施意（yì）见》）再一（yī）次明（míng）确“依法对国有（yǒu）资本投资（zī）、运营公司和（hé）其（qí）他直接监管的企业履行出资（zī）人职责，将应由企（qǐ）业自主经营决策（cè）的事（shì）项（xiàng）归（guī）位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位（wèi）于一级企（qǐ）业，确保该管的科学管理、决不（bú）缺位，不该管（guǎn）的（de）依法放权、决（jué）不越位”。

构建以（yǐ）管资本为主的工资决定机制分级监管体系

       为（wéi）落实（shí）《意见》要求的“管（guǎn）制度、管总量、管监督，实行分级管理，出资人与国（guó）有企业权责清晰、各司其（qí）职”的（de）要（yào）求，应建立健全与企（qǐ）业功能相适应的（de）集团总部职（zhí）工（gōng）工资决定（dìng）机制，与灵活高效市场化经营机制（zhì）相适（shì）应的子企业职（zhí）工工资决定（dìng）机制，与切（qiē）实增强企业活力（lì）相（xiàng）适应的企业集团（tuán）职（zhí）工工资决定机制。

（一）集团总部的工资（zī）决（jué）定（dìng）机制

       按照以管资本为主加强（qiáng）国（guó）资（zī）监（jiān）管的总体要求，国资委应（yīng）制定企业工资总（zǒng）额（é）管理（lǐ）制度（dù），建立集团总部工资（zī）决定机制，强（qiáng）化“效益降，工资降”的定量化机制（zhì）；对企业集团内部收（shōu）入分配（pèi）工作（zuò）进行指导（dǎo），加强对企业集团工资总额（é）及其他重大收入（rù）分（fèn）配事项的监督管理。具体可以从以（yǐ）下几个方（fāng）面入手：一是突出工资总额基数管理；二是突出（chū）工（gōng）资总额分（fèn）类管（guǎn）理；三是突出工资水（shuǐ）平调控管（guǎn）理；四是（shì）突（tū）出人工成本（běn）指标管控（kòng）。

（二）子企（qǐ）业的（de）工资决定机（jī）制

       企业集（jí）团应根据自身战略需要，组织开展（zhǎn）集团内部工资总（zǒng）额预算编制、申报、执（zhí）行以及（jí）清算工（gōng）作；结（jié）合（hé）下（xià）属子（zǐ）企业的（de）行（háng）业（yè）、规（guī）模、发展阶段等因（yīn）素，制定（dìng）与（yǔ）企业（yè）发展相（xiàng）适应的企（qǐ）业内部工资总额管理办法；建立突出效益导向、市（shì）场导向的子企业工资决定机制，针对不（bú）同类型（xíng）子企业进行（háng）差异化（huà）管理、实施有效监管，加强（qiáng）对子企业工（gōng）资总额及（jí）其他（tā）重大收入（rù）分配事项的（de）监督管（guǎn）理。具体（tǐ）可以从以下几个方面入手：一是落（luò）实“两匹配”决（jué）定（dìng）原则；二是落实工资总额（é）分类原则（zé）；三是落实按要素分配（pèi）原则；四是（shì）落实内部自主分配原（yuán）则。

（三（sān））企业集（jí）团（tuán）的工资决定（dìng）机制

       目前，国有企业集团（tuán）工资总额与经济效（xiào）益挂钩的工资决定机制是比较粗放的工资调控原则，面临着（zhe）很多有待解读（dú）的实操问题（tí）。《国企改革三年行（háng）动方案（2020—2022 年（nián））》提出（chū）了“调整优化（huà）工资总额管理方式”的要求，所以，应积（jī）极探索由出资人通过汇总企业集团总部工资决定（dìng）机制和企业集团向国资委备（bèi）案的与其经营目标相匹（pǐ）配（pèi）的子企业工资决定（dìng）机制，形成企业（yè）集团（tuán）工资（zī）总额与经（jīng）济效益挂钩的工（gōng）资决定机制，达到间接管总量、有效（xiào）调控企业职工工资水（shuǐ）平的（de）目（mù）的。

（四）工资决定机制分级监管体系的深（shēn）化

       按（àn）照新的（de）要（yào）求，国资委不（bú）再对企（qǐ）业工资决定机制预算方（fāng）案进行（háng）审批（pī）和（hé）备案，企（qǐ）业也不再向国资委申报当年的（de）预算方案，改变预算管理（lǐ）方式中存在的国（guó）资委（wěi）与（yǔ）企业之间讨价（jià）还价、相互博（bó）弈（yì）的状况（kuàng），变预算管理为（wéi）清（qīng）算管（guǎn）理（lǐ），年终清算时通过集团（tuán）总部决（jué）定机制和子企（qǐ）业决定机制确（què）定其工资提取发（fā）放是（shì）否在各自的决定机（jī）制范围内，从而监督企业集团总部和子企（qǐ）业工资总（zǒng）额（é）执行是（shì）否合法合规，实行（háng）“宽进严出”管理（lǐ），发现（xiàn）问（wèn）题必须叫停（tíng）处罚，转（zhuǎn）变以往“重审批、轻监管”的管理流程（chéng），加强事（shì）中事后（hòu）检（jiǎn）查。年终清算时通过（guò）集团汇总总（zǒng）部决定机（jī）制和子（zǐ）企业（yè）决（jué）定机制确（què）定整个企业工资提取发放是否（fǒu）在工资决定机制范围内，是否（fǒu）符合（hé）企业集团工资（zī）总额与经济效益（yì）挂钩的决定（dìng）机（jī）制。

       诚然，从（cóng）根本上解决国企工资（zī）决定机制，在于通过国资国企改革的深化（huà），形（xíng）成以管资（zī）本为主（zhǔ）的国（guó）有资产监管体制，有效发挥（huī）“三类（lèi）公司”的功能作（zuò）用（yòng），推进分配制度改革，完善（shàn）必要的制（zhì）度（dù）规范，建立健全国企工（gōng）资决定（dìng）机制分级监管体系。