近年来，为顺应新时（shí）期国资国企改革发（fā）展需求，中央先后出台 “1 + N”系（xì）列改革（gé）文（wén）件，对国有资产（chǎn）优化（huà）布局和结（jié）构调整、国有资产（chǎn）监管方式（shì）优化（huà）、国（guó）有资产（chǎn）监（jiān）管职（zhí）能转（zhuǎn）变（biàn）等国资国企改革重大事项（xiàng）做出战略性部署，为全面建（jiàn）设社会主（zhǔ）义现代化国家新征程中国资（zī）国企改革指明（míng）了前进方向、提供了（le）根（gēn）本遵循。但站在（zài）新的历史起点上，面对错（cuò）综（zōng）复杂（zá）的国内外经济环境，如何更好适应国际（jì）竞争（zhēng）市场，更高效（xiào）率配置国资（zī）资源，更大限度（dù）调动国企活力，亟需破解当前国资改革困境（jìng）并（bìng）探索出新的发展（zhǎn）模式。

一、相关文献研（yán）究

1． 关于地方国有企（qǐ）业市场公平地位

近年来，随着地方国有企业 “走出去”步伐不（bú）断加快，现有由国有资产监督管理（lǐ）部门承担国（guó）有企业出（chū）资人角色的国有企业产权制度方式（shì），使得政（zhèng）府由于地方国资监管部门的政府特（tè）设（shè）机构性质而屡（lǚ）次陷入国际商事纠纷，对（duì）本（běn）国企业商（shāng）业（yè）利益和政府国际形象（xiàng）造成了一（yī）定（dìng）负面影响。对（duì）于国（guó）有（yǒu）企（qǐ）业与地（dì）方（fāng）政府间（jiān）这种国际市场认（rèn）定为影响（xiǎng）市场公平竞争（zhēng）的（de）代理（lǐ）关系（xì），一方（fāng）面，近年（nián）来（lái）地方国有企（qǐ）业所获得的政（zhèng）府补（bǔ）贴以及融资额度远（yuǎn）高（gāo）于（yú）民营（yíng）企业，并牢（láo）牢占据了能源、基础设施建设等（děng）领域绝大部分市（shì）场份额;但另一方面，地方政府的强干预（yù）异化了当地国有企（qǐ）业资金使用行为，使其在市场（chǎng）竞争领域又处于弱势地位。由此可见，面对当前错综复杂的国际经（jīng）济形（xíng）势和（hé）持续提升的市场对外开放水平，有必要（yào）进一（yī）步理顺地方国有资产（chǎn）监督（dū）管理体系，加快对接国（guó）际通行的市场经济规则，提升国有经济与市场经济的（de）兼容（róng）性（xìng）。

2． 关（guān）于当前地方国有资产监管体制从地方（fāng）国有（yǒu）资产（chǎn）监管（guǎn）体制（zhì）来看，在当前地（dì）方国资国企监管从“管企业”“管资产”向（xiàng） “管（guǎn）资（zī）本”转变的进程（chéng），实质就是通过（guò）以股权为纽（niǔ）带的监（jiān）督管理方式，化解（jiě） “政（zhèng）企（qǐ）不分”“政（zhèng）资不分”的问题。一方面（miàn），“政企不分” “政资（zī）不（bú）分”的核心环节在于打（dǎ）破目前地方国（guó）资监管（guǎn）机（jī）构既要行使监管职（zhí）能（néng）又要（yào）干涉国企经营的多重（chóng）功能定位，为（wéi）此一些（xiē）学者提出将原（yuán）有的 “政府—企业”的直（zhí）接对接（jiē）转换为“政府—出资人—企业（yè）”的（de）三层国（guó）有资本管理模式，在地方国资监管部门与国（guó）有企业间增加一层地方国资管理平台作为国有企业（yè）的实际控股公（gōng）司，将（jiāng）政府与实际生产经营的国（guó）有企业相隔离，转而由持股平（píng）台代（dài）替（tì）政府（fǔ）行使（shǐ）出资人职责的地方国（guó）资体系（xì）。在三层架构中，地（dì）方国资监管机构、国有资本管理（lǐ）平台将现（xiàn）有国（guó）资监管机构的行政监管和出资人（rén）职能（néng）清晰分（fèn）离，使得国有企业在完善现代企（qǐ）业制度和履行国资职责过程中对应的责任方（fāng）更加清晰明确。另（lìng）一方面（miàn），中（zhōng）央（yāng）与（yǔ）各（gè）地国资委开始对所属国有企业通（tōng）常采取分类监管体系，根据公益类、功能类、商业类（lèi）企业的（de）功能定位，对企业主业范围、发展方向（xiàng）、投资决策等（děng）事（shì）项（xiàng）权限进行分层分类管理。随着中央企业层面国有资（zī）本投资、运营（yíng）公司 “两类公司”的纷纷设立，各大平台（tái）公司开始着（zhe）手在（zài）下属企业开（kāi）展（zhǎn）混合所有制改革为引领的国资监（jiān）管体制机制创新，而地方国资（zī）在相应层面进展则相对缓（huǎn）慢（màn）。但也有部分（fèn）学者（zhě）认为（wéi），应以国（guó）有企业为核心进行国有资（zī）本改革（gé），而不是先（xiān）从国资（zī）委的宏（hóng）观治理结（jié）构出发。

3． 关于西方国家国资监管

从国际（jì）经验来（lái）看，美国、加拿大、法国、德国（guó）等（děng）国家国有企（qǐ）业监管方式仍采取较为（wéi）简单的“政府—企业”两（liǎng）层架构（gòu），政（zhèng）府根（gēn）据企业（yè）性质（zhì）和经营范围，采取分类（lèi）管理方（fāng）式直接（jiē）对国有企业（yè）行使出资人职责。但（dàn）由于西方国家国有企业大多分（fèn）布在自然资源、基础设施（shī）等公共基础领（lǐng）域，加之国有经济在（zài）社会经济中的（de）主（zhǔ）体地位相对偏弱，国（guó）家政府对于国有（yǒu）企业的监管和规（guī）制主要着眼于国有（yǒu）产权流转（zhuǎn）、变更的管理和保（bǎo）护，较少涉及国有资本运作等市场化竞争内（nèi）容。新加（jiā）坡、意大利、英国、西（xī）班牙等国家国（guó）有企业监管（guǎn）方式（shì）则（zé）主要采取 “政（zhèng）府—出（chū）资人—企业（yè）”的三层管（guǎn）理架（jià）构。以新加坡的淡马锡（xī）公司为例（lì），作为淡马锡的实（shí）际出资人，新加坡政府（fǔ）通过设立 “财政部长法（fǎ）人”，并颁布 《财政部长法》明确 “财政部长法人（rén）”作（zuò）为淡（dàn）马锡出资人，代替新加坡（pō）政府在淡马锡董事会中行使股（gǔ）东权（quán）利，从而（ér）在保证企业实际控制权前提下，理顺政府（fǔ）与淡马锡（xī）关（guān）系、淡（dàn）化淡马锡政府背景，为淡马锡全球（qiú）业（yè）务（wù）扩张（zhāng）和资源配置降低法律风险、减轻政治障（zhàng）碍。近年来，国内国（guó）资国企改革掀（xiān）起了一阵 “学习淡马锡”热潮，但也有学者认为我（wǒ）国以 “管资本”为（wéi）主线的国资改革与之仍（réng）存在一定差（chà）别，因为相较于淡马锡高度商业化的运作模式（shì），我国地（dì）方国资监管国有企业在发展过（guò）程（chéng）中需要在社会效益与（yǔ）经济效益之间（jiān）获取平衡，这也要求无（wú）论（lùn）采取何种（zhǒng）监管（guǎn）方式，地方（fāng）政府对于出资国有企业仍需具（jù）有一定的战略管控能力，以保障国有企（qǐ）业切实履行公益（yì）性职能（néng）。

二、当前地（dì）方国（guó）资（zī）国企改革面临的（de）核心（xīn）问题

随着国企改革（gé） “1 + N”政（zhèng）策体系的持（chí）续（xù）推进（jìn），中央和地方国企在（zài）产（chǎn）权、法人治理、内部建（jiàn）设等方（fāng）面改（gǎi）革（gé）持（chí）续深入推（tuī）进，力图为国有企业（yè）凝聚（jù）新发展力量（liàng）。但（dàn）在落实（shí）相关工作过程中，在处（chù）理政府与（yǔ）市场、公益事业与商（shāng）业活动、国资权益保障与企业管理效率（lǜ）关（guān）系方面存在一（yī）定认知偏差，导致（zhì）地方国资国（guó）企改革遭遇一些难（nán）题，主要表现（xiàn）在以（yǐ）下几个方（fāng）面。

1． 公益（yì）型（xíng）国有企业如（rú）何可持（chí）续发展

传统观念认为，公益事业与商业（yè）运作应该边界清晰，不能以公益之名行（háng）商（shāng）业之（zhī）实。事实上这样的主张存在（zài）以偏概全的误区（qū），也（yě）与企业（yè）经营和市场（chǎng）规律背道而（ér）驰。公益型国有企业作为国资（zī）出资成立并实际控制的（de）法人（rén）机构，其（qí）属（shǔ）性（xìng）要求其承担部分公（gōng）益性职能（néng），无（wú）法依靠市场化方式经（jīng）营。但是，公益性项目的高投入、低回报（bào）、长周期特征使（shǐ）得部分公益型国（guó）有企业长期处于依靠大额的财政（zhèng）补贴维持运营（yíng）的情境（jìng）。随着近年来各级财政压力（lì）的逐渐增加，对公益（yì）型企业（yè）支持力度有所减弱，加之（zhī）竞争中性原则也对于享（xiǎng）受大额政府补（bǔ）贴的公（gōng）益性（xìng）国有企（qǐ）业在 “走出去（qù）”的道（dào）路上面临巨大挑战（zhàn）。因（yīn）此，处于公益领域且尚未找到可持续发展商业（yè）模式的公益型（xíng）企业，亟需创新公共服务领域的投融资（zī）和（hé）运营（yíng）模式，增（zēng）强 “自我造血”功能。

2． 地方国资产业创新引导（dǎo）能力（lì）不足

目前，地方国资在（zài）发（fā）展战略性新兴（xìng）产（chǎn）业的引（yǐn）领带动能力还有待进一步提升。地方国企多处（chù）于（yú）产业链、价值链、供应链中低端，技术（shù）创新（xīn）能力不（bú）强，在（zài）突破关键核心 “卡脖（bó）子”技术、生（shēng）产高（gāo）端进（jìn）口替代产品方面贡（gòng）献有限，缺（quē）乏 “核心技术、明星产品、硬核竞争力”，缺少享誉国内外的一流品牌、一流（liú）产品（pǐn）。国企相对缺乏具（jù）有技（jì）术（shù）与（yǔ）产业专业知识（shí）、投（tóu）资渠道资源（yuán）、资本运作经验和投资研究基础等（děng）方面的（de）专业人才，国有投（tóu）资战略（luè）性（xìng）新（xīn）兴产（chǎn）业方（fāng）式不（bú）够（gòu）完善，投资方向不够精准，失败（bài）率高，造成大（dà）量 “科技烂尾（wěi）楼”，国有资产（chǎn）浪费（fèi）和流失（shī）情况较为（wéi）突出。地方国有企业（yè）对互联（lián）网、大数（shù）据、人工智能新技术应（yīng）用不足，尚未构建（jiàn）起与数（shù）字经济时代（dài）相（xiàng）适应的（de）新发（fā）展模式、新资源优势，拓展（zhǎn）新业务新市（shì）场（chǎng）、实现（xiàn）爆（bào）发式增长的能（néng）力不（bú）强，对城市产业引领带动能力不足。

3． 国（guó）资预算权与国企监管权分离

随党（dǎng）的十八（bā）届（jiè）三中（zhōng）全（quán）会提出在中（zhōng）央层面开始全（quán）面（miàn）推行国有资本经营预算（suàn）管理制度，2017 年开始各级地（dì）方政（zhèng）府也纷纷将（jiāng）国有（yǒu）资本纳入当地财（cái）政部门（mén）全年公共预算管理中。编（biān）制（zhì）国有资（zī）本整体（tǐ）经营预算在一定程度上对于优化国有资本布局、提升财政资源配置起到积极作用（yòng），但（dàn）也导致（zhì）国（guó）企监管（guǎn） “多（duō）龙治（zhì）水”的局面再次显现。从预算目标来看，一般公共预算的最终目的是在满足（zú）社会公共需要，提升社会福利（lì）水（shuǐ）平的（de）前提（tí）下（xià），最（zuì）大限度（dù）保持财政收支处于合理范围（wéi）内，而国（guó）资预算在考虑公共效益的基础（chǔ）上，还需充（chōng）分考虑经济效益（yì），保（bǎo）障国有（yǒu）资产保值增值。从预算（suàn）编制思路来（lái）看，一方面，财政部门对于（yú）国资预（yù）算编制的强约束进一步压（yā）缩了（le）国资监管部门的国（guó）有（yǒu）企业出资人权利，无（wú）法（fǎ）充分自（zì）主（zhǔ）运营管理国有资产; 另一方面，通过预算制度将国资体系与财（cái）政体系挂钩，进一步（bù）加大了国有企（qǐ）业在（zài）国际市场竞（jìng）争中回避（bì）竞争中性原则、厘清政府代（dài）理人身份的（de）难度。从具体操作（zuò）层面来看，由于财政（zhèng）部门并不直接负责各（gè）国有（yǒu）企业（yè）预算编制管理，国资整体预算（suàn）编制大部（bù）分（fèn）经营统筹、数（shù）据归（guī）集（jí）管理（lǐ）工作（zuò）仍需由（yóu）各（gè）地国（guó）资监（jiān）管部（bù）门承担。

表（biǎo） 1 国资预（yù）算体系与公共预算体（tǐ）系的区别

	国资预算	公（gōng）共预算
法理基础	国（guó）有资产所有权及其派生出来的收益索取和支配权	国家公共权力及其派生出来的对国民经济收入（rù）的分配权
预（yù）算（suàn）目标	国有资本优（yōu）化布局和结构调（diào）整，国有资（zī）产保值增值	维持财政（zhèng）收支可持（chí）续，提升（shēng）社会的福利水平
收入来源	国有（yǒu）资本经营性收益	财政税收
支出方向	国有企（qǐ）业增值	提供（gòng）各类公共产品

4． 国（guó）资监管与企业管理边界混淆

当前地方国资监管部门作为当地政府组成部（bù）分，被同时（shí）赋予（yǔ）了国（guó）资监管和国有企（qǐ）业出资人职责，这（zhè）在一定程度上也导致了国资监（jiān）管与国企管理边界混淆的问题。从国资（zī）监（jiān）管角（jiǎo）度来看（kàn），地方国资监（jiān）管部门突出的是政府对国有企业的规制职能，包括（kuò）对国有（yǒu）企业日常（cháng）经营行为（wéi）是否违（wéi）反相关法律法规和国资管理条例进（jìn）行监管，类似于 “一（yī）行两会”对于金融机（jī）构（gòu）所行（háng）使的监（jiān）管职责，其边界在于（yú）约（yuē）束企业行为而不（bú）直（zhí）接干预企业经营行为。从国企（qǐ）管理（lǐ）角（jiǎo）度来看，地（dì）方国（guó）资监管机构（gòu）需履（lǚ）行出（chū）资人职责（zé），以股东（dōng）身份从公司治理层（céng）面参与国有企业管理（lǐ），这既包括单个企（qǐ）业层面（miàn）的日常经营（yíng）管理决策，同时也包括地方（fāng）乃至区域全局层面，对国有（yǒu）资本总（zǒng）体（tǐ）布局的优化调整与战（zhàn）略（luè）发（fā）展方向（xiàng）把控。基于现有（yǒu）地方国资监管机构的工作职能，之（zhī）前部（bù）分（fèn）地区提出的 “国资委总体（tǐ）对标淡马锡”模式也存（cún）在（zài）一定（dìng）的局限（xiàn）性，进一步明晰地方国资监管与国企管理（lǐ）边界，需对目前地方（fāng）国资国企监管架构做系统性（xìng）优（yōu）化（huà）调整。

三、深圳市属国资国企改革的有益探索

深（shēn）圳国资国企因特区而生，随特区成长，深圳国资国企所取得的成就，不仅得（dé）益于城市带（dài）来（lái）的（de）发展红利，也因国资在始（shǐ）终坚持（chí）服务大局（jú）、服务城市、服务产业（yè）、服务民生定（dìng）位基础上，充（chōng）分激发国（guó）有（yǒu）企（qǐ）业活力（lì），在探索可持续公共服务供给、国资参与战略性（xìng）新兴产业方式、国资监管（guǎn）与（yǔ）产权事务隔离、现代（dài）国有企业公司（sī）治（zhì）理等（děng）方面（miàn）走在全国前列（liè），在自身发展规模（mó）质效稳步提升的同时，为城市探索（suǒ）出一条国有经（jīng）济、民营经（jīng）济优势（shì）互补、共同发展的 “国民共进（jìn）”模式，为地方（fāng）国资（zī）国企（qǐ）改革积累（lèi）了有益经验。

1． 探（tàn）索围绕（rào）民生（shēng）保障（zhàng）开展商业化运营

深圳市地铁集团是 1998 年成立的国有（yǒu）独资公司，由于地铁建设运营的高投入、长回报周期和城市公共交通基础设施本身公益属性，自 2004 年首条线路（lù）通车后（hòu），地铁集团始终处（chù）于亏（kuī）损状态，工（gōng）程建设资金长（zhǎng）期需要政（zhèng）府支持，对城市财政造成一定压力。2007 年，市国资（zī）委开（kāi）始争取实施 “地（dì）铁（tiě）经营 + 物业发展”模式（shì），通过地铁沿线及枢纽物业（yè）开发建（jiàn）设收益反哺城（chéng）市（shì）轨道（dào）交（jiāo）通建设运营（yíng）成本，该模式将地铁（tiě）规划建设与周边土地开发工作一并划归深圳地铁集团统筹推进，动态调整（zhěng），既降低（dī）了政府住建、交通（tōng）部门规划协调成本、提升城市集约开发强度，同时也有（yǒu）利于地铁集团降低（dī）地（dì）铁建（jiàn）设成本，扩大企（qǐ）业收入来源。深（shēn）圳地铁集团（tuán）从深圳地铁二期工程开（kāi）始全（quán）面推进 “地铁经营 + 物业发展”模（mó）式，2010 年实现扭（niǔ）亏为盈，并（bìng）在 2017 年（nián）成（chéng）为全（quán）国首家在全成本（běn）核（hé）算方式下（xià）实现盈（yíng）利的轨道交通运营（yíng）企业，2020 年集团全（quán）年利润（rùn）突破 100 亿，相关经（jīng）验也在东莞、杭州、福州等地推广。

2． 确立产业培（péi）育战略股（gǔ）东定位

深圳国资早期投身（shēn）高新技（jì）术产业的失败案例，在一定程（chéng）度上表明以国资体（tǐ）制机制直接投身高（gāo）新技术产（chǎn）业，难以适应其高（gāo）资本投入、高投资风险、高迭代频率的产业特征。但随着中美贸（mào）易（yì）摩擦衍生的 “卡脖子”技术（shù）封锁，由于基础研究高技术壁垒所反映出的投资（zī）规模大（dà）、投资周期长（zhǎng）、前期回报低（dī）、投资风险高等特征（zhēng），相较追逐短期收益的社（shè）会资本，国有资本在承担国家重大科技（jì）项目和建设共性技术平台方面应发（fā）挥（huī）更加重要作用。在吸取前期经验的基（jī）础上，深圳市国资委通过深圳市重大产（chǎn）业投资集团，作为（wéi）全新的市级重大产业发展平台，立足推动深圳市重大产业项目落地，聚焦（jiāo）战略（luè）性新兴产业培育壮大（dà），落实国资 “管资本”实现方式，在确保项目顺利落地前（qián）提下，坚持轻重结合运营模式，对重大产业投资项目采取（qǔ） “一事（shì）一议”形（xíng）式确定出资方式和持股比（bǐ）例，明确股东定位，做开明的股东、赋能的股东，探索了国（guó）资相关（guān）产业资源整合重组（zǔ）、重要（yào）影响力（lì）战略基石股东（dōng）、重大（dà）项（xiàng）目牵引相关业务（wù）合（hé）作，构建起涵盖（gài） “全市重大产业项（xiàng）目前期遴选—重大创新资源中（zhōng）试平台—重大（dà）引领性项目投资运营—重大项目投资落地（dì）激（jī）励”全链条体制机制，最大限度发挥国有资本 “杠杆作用”和 “乘数效应”。

3． 构建（jiàn）内嵌股权平台的国（guó）资管（guǎn）理架构（gòu）

深圳市（shì）投资控股有限公（gōng）司前身为（wéi）深圳市投资管理有限公司，作为市国资委履（lǚ）行出资（zī）人职责的辅助平台（tái），公司先（xiān）后经历了从（cóng）国企（qǐ）改制退出（chū），到事业单位划转整合（hé），再到（dào）转型创（chuàng）新（xīn）发展阶段。深（shēn）圳市国资委借（jiè）鉴新加（jiā）坡政府对淡（dàn）马锡（xī）及淡联企业 “放（fàng）活管好”的（de）成（chéng）功经验，提出深投控在管理体（tǐ）制机制与公司治理、组织架构与选人用人、激（jī）励约束、下（xià）属企业（yè）管控等方面全面对标（biāo）淡马锡，并逐（zhú）步将原（yuán）国资委部分出（chū）资（zī）人职责下放至投控公司，依法自主开展国有资（zī）本（běn）运作（zuò）。同（tóng）时，深圳（zhèn）市国资委将另一个（gè）履行出资人职（zhí）责的辅助平（píng）台（tái）深圳市资本集团有限（xiàn）公（gōng）司打造（zào）成为（wéi）国有（yǒu）资本运营公司，作为深圳市（shì）国有资本存（cún）量提升的资（zī）源（yuán）整合者（zhě）和价值创造者、国有资（zī）本增（zēng）量布（bù）局的战略先（xiān）导者，进一步发挥市属国资主动整（zhěng）合（hé）、前瞻（zhān）布局（jú）、高（gāo）效运（yùn）营（yíng）、有序流转四大功能（néng），立足国资，助（zhù）推多种所（suǒ）有制经济共同快速发展。此外，近（jìn）年来深圳市国资（zī）委相继成立了食品物资集团、特区建工集团、环（huán）境水（shuǐ）务集团等一（yī）批平台型（xíng）产业集团，代（dài）替国资委行使（shǐ）相关公益类（lèi）、实体（tǐ）型（xíng）国有（yǒu）企业（yè）出资人（rén）职责，与国（guó）有资本投资公司、运营公司共同构（gòu）建起功能鲜明、分（fèn）工明确、协调发展的新（xīn）格局。

4． 探索市场化管理体制（zhì）机制

深圳市创（chuàng）新投资集团有限公司 1999 年由深圳市（shì）政府出资并引导（dǎo）社会资本出资设立，作为处于（yú）市场充分竞争创业投资行业的国有企业，市场化体制机制成为深创（chuàng）投成（chéng）功的关键（jiàn）要素。由（yóu）于创业投资（zī）具有高风（fēng）险、高收益、长周（zhōu）期（qī）特点，对资本消耗性相对较大（dà），对经营（yíng）灵（líng）活性要求较高，为补偿（cháng）可投资资本（běn），推动公司治（zhì）理完善，深创（chuàng）投（tóu）分别于 2001 年、2009 年、2010 年先后（hòu）三次增资扩股，引入了深圳星（xīng）河（hé）房地产公司、上海大众公用事（shì）业集团、中兴通讯股份公司、福建（jiàn）七（qī）匹狼集团等多种经济（jì）成分战略投（tóu）资（zī）者，搭建了混合所有制的经营框架，提高（gāo）了可投（tóu）资能力和经营灵活性（xìng）。同时，深创投对利润分（fèn）配权通过（guò）按劳分配和按股（gǔ）分红相结（jié）合方式，形成做（zuò）强做（zuò）优做大的强大向心力。深创投 1999 年（nián）成立（lì）之初（chū），经当时市长办公会及公司第（dì）一届（jiè）董事会（huì）讨论（lùn）通过公司（sī）员工绩效工资为利（lì）润总额（é）的 8% ( 2005 年实行三项制度改革时，将绩效工资修（xiū）改为净利润的 8% ) ; 2009 年（nián）由深圳市国资委批复同意，公（gōng）司（sī）投资经理可以计提项目净收（shōu）益的 2% 作（zuò）为项目绩（jì）效工资。2016 年深圳市国资委和（hé）其他各（gè）股东（dōng）协调同意，深创（chuàng）投全（quán）员绩效（xiào）工资（zī）从税后净利润 8% 提高到 10% ; 投资经（jīng）理项（xiàng）目（mù）奖（jiǎng）励（lì）从项（xiàng）目净收益（yì）的 2% 提（tí）高到 4% ，同时将项目亏（kuī）损（sǔn）罚（fá）金从实际损失的（de） 1% 提高到 2% ; 团队需承担项目投资额 1% 强制跟投。对社会化募（mù）资（zī）给予 0. 5% 奖励，对大型金（jīn）融机构出资奖励存在折扣，政府引（yǐn）导基金出资不享受募资奖励（lì），用制度强（qiáng）化代理人和委托（tuō）人共同体意识。此外，深创投采用（yòng）阳光民主的经营决策机制，培养员工队伍 “主人翁”精神，激发劳动者（zhě）工作热情和（hé）创造力。深（shēn）创投的投资项（xiàng）目必须经由投资（zī）决（jué）策委员会论（lùn）证（zhèng）评审（shěn），参会委员均采取“一人一票（piào）”方式独立投票，即使是（shì）董事长、总裁也（yě）不例外（wài）。参加会（huì）议 2 /3 以上投（tóu）资委（wěi）员同意且没（méi）有（yǒu）被外部（bù）专家委员否（fǒu）决的项目方（fāng）可进行投资。投资决策委员会主任、副主任有一票否决权（quán）。全体员工均可参加项（xiàng）目评审会，在会议上可畅所欲言地发表自己对项目的观点和看法。

四、下一阶段（duàn）地方国资（zī）国企改革的路径（jìng）优化

结（jié）合深（shēn）圳国资国企（qǐ）改革探索的（de）前（qián）期经验，立足国资国企改革 “分类改革、管好资（zī）本”的（de）时（shí）代（dài）主题，下（xià）一阶（jiē）段地方国资（zī）国企改革的关键（jiàn），是找（zhǎo）准（zhǔn）国资监管机构的定位，进一步强化（huà）国资通（tōng）过 “管资本”方式，分层（céng）分类构建起保（bǎo）障（zhàng）社会民生、支撑国家战略和服务实体经济能力，让非（fēi）经营性国企更加高效可持续运转，让经营性（xìng）国（guó）企与外资、民资更加平等竞争。

1． 支持公益型国企探索综合化经营模式

推动具有商业应用场景的公益型企业向产业投资集团转型，搭（dā）建集公益性（xìng）主业、产业（yè）投融资和资管运营于一（yī）体（tǐ）的综（zōng）合性产业投资集团架构，构建 “多主体”及多（duō）个协同（tóng）推（tuī）进、互为支（zhī）撑的业（yè）务主（zhǔ）体。创（chuàng）新产融结（jié）合模式，实现（xiàn）以融促（cù）产（chǎn）、以产带融。探索（suǒ）拓展 “上（shàng）市公司（sī） + ”模式，根据集团所处（chù）行业特征及自身发展需要统筹归集（jí）集团内部（bù）乃（nǎi）至系统内部业（yè）务资（zī）源，按（àn）照产业链环节或业务区域范围等维度构建多（duō）个优势互补（bǔ）的（de）业（yè）务（wù）主体（tǐ）。将集团内（nèi）部具（jù）有（yǒu）商业化前景的资源进行整合（hé），通过发债、上市等方式对接多层次资本市（shì）场，为（wéi）集团导入社会资金支持。通过 GP、双 GP、有条件委托外（wài）部（bù） GP 等多种方（fāng）式设立产（chǎn）业基金，围绕上下游（yóu）产业链及新兴战略业务领域寻找（zhǎo）投资机会，开展市场化投资（zī）、并购、资（zī）源整合。有（yǒu）条件的企业可设（shè）立 CVC 基金，以自（zì）有（yǒu）资金围绕企业战略开展风（fēng）险投资，创造利润收入新增（zēng）长点。

2． 明确地方国（guó）资产业服务和（hé）创新培育定位（wèi）

立足地方国资自身（shēn）特征优势和监管要求，明确（què）其在战略性新（xīn）兴产业发展中服务产（chǎn）业和培育创新的（de）定（dìng）位（wèi）。进一步提升国有企业（yè）宏观经济研（yán）究、产业研究、公司（sī）研究水平，强化市（shì）场（chǎng）情报（bào）的收集和分析处（chù）理（lǐ）能力（lì），加强与内外（wài）部企业信（xìn）息交流共享（xiǎng），扩大（dà）市场触角（jiǎo），对接重大产业（yè）资源。瞄准城市战略性新兴产业重点发展领（lǐng）域、产（chǎn）业链关键环（huán）节，重（chóng）点（diǎn）挖掘储备（bèi）一批对城市产业发展战略意义重（chóng）大、市（shì）场（chǎng）前景广阔的优质（zhì）产业项（xiàng）目资源。加快构建规范化与个性化相（xiàng）结合的引进产（chǎn）业项目工作机制（zhì），以 “择需、择重、择优（yōu）”为原则，优（yōu）化创新产（chǎn）业项（xiàng）目（mù）遴选与（yǔ）引进方式方法（fǎ），联合国际一流（liú）第三（sān）方专业机构对产（chǎn）业项目开（kāi）展一对一、点（diǎn）对点的可行性研究评估，确（què）保城市重点产业项目各项工作精准高效、合理规范。对接市场化技术（shù）转移（yí）机构（gòu）、专（zhuān）利服务机构，打通相关重大源头基础创新项目引进与重大技术转（zhuǎn）化通道。

3． 进一步完善优化三层（céng）国资管理体系（xì）

通过组建国有资本（běn）投（tóu）资公（gōng）司（sī）、运（yùn）营公（gōng）司和大（dà）型产（chǎn）业控股（gǔ）集（jí）团的方式，将当（dāng）前（qián）地方国资委 “一身（shēn）两（liǎng）任”的国资（zī）监管和国企管（guǎn）理体制向地方国资委（wěi）、地方国资管理（lǐ）平台（tái） “两身两任”转变（biàn）。将履行统一监管（guǎn）者职（zhí）能（néng）的国资委和行（háng）使直接出资人权利的（de）国有资本投资运营公司（sī）、大型产业集团的（de）功能（néng）进行剥离，构架起 “监管（guǎn）层—出资层—运营层”的（de）三层国资管理体系，并进（jìn）一步明确政府、出资（zī）人平台和国有企（qǐ）业（yè）的（de）责任分（fèn）工。监管层（céng）即剥离了国有企业出资人职责的地方国资监管部门，主（zhǔ）要负责日（rì）常国资运行监管和国（guó）有资本经营（yíng）预算编制，与经营（yíng）性国有企（qǐ）业（yè）不存在直接股权关（guān）系。出资层即新设或改制的国有独资国有（yǒu）资本（běn）投资（zī）公司、运营公司和大型产业控股集（jí）团，作为经（jīng）营性国有企业的纯粹持股（gǔ）平台，以股权关系为（wéi）纽带（dài），代替国资委（wěi）行使出（chū）资（zī）人职责，主要负责（zé）国（guó）有（yǒu）资本优化（huà）布局和结构调（diào）整（zhěng），把控所属（shǔ）国有企业战略发展（zhǎn）方向。运营层即从事日常生产经营的国有企业，由出资人平台根（gēn）据所处行特性与企业发（fā）展阶（jiē）段（duàn），采取分类授权、分（fèn）类管控（kòng）形式。

表 2 国（guó）资三层管理（lǐ）架构（gòu）主要职能

层级	机（jī）构/类（lèi）型	主要职能
监管层	国资监（jiān）管部门（mén）	规（guī）划统计、预（yù）算与行为监管
出（chū）资层	国有资本投资公（gōng）司、国（guó）有（yǒu）资本运营公司、大型产业控股（gǔ）集团	股权管理、国资优化布局、资（zī）本运作
经营层	国有出资经（jīng）营性实（shí）体企（qǐ）业	投资、利润（rùn）、成本单元（yuán）

4． 强化国资监管部门战略布局与预（yù）算统筹职能

在将出（chū）资人职责逐（zhú）步让渡于国资（zī）出资人平台的趋势下，国资监管部（bù）门需要（yào）围绕如（rú）何更好行使（shǐ）国（guó）资总体监管职能（néng），进一步（bù）完（wán）善和优化国资（zī）发展战（zhàn）略方向把控（kòng）和（hé）预算（suàn）统筹编制等政府性职能。地方（fāng）国资监管部门应进（jìn）一（yī）步强（qiáng）化国资布局规（guī）划的导向作用，推动国有资本更多（duō）投向关系国计民生的关键（jiàn）领域和（hé）重点环节，保障社会经（jīng）济安（ān）全平稳运行（háng）。但国资监管部门对于（yú）国有（yǒu）企业的引（yǐn）导（dǎo）方式不应是直接（jiē）对于企业经济范围和经营行为（wéi）的（de）决策，而是通过市场选择机制推动国有企业立足国民经济健（jiàn）康发（fā）展，围绕发展（zhǎn）基础优势，寻（xún）求国有资本保值（zhí）增（zēng）值和健康发展的自主行为。同时（shí），建议国家建立起（qǐ）独立于公共（gòng）预算之外的国有资本经营预算，由国（guó）资委建（jiàn）立独（dú）立（lì）账（zhàng）本，全面掌握经营性国有资本收支及资产负债（zhài）情况，分（fèn）层（céng）分类合（hé）理设定国资预算调入（rù）一（yī）般公（gōng）共预算比例，淡化处理国企与（yǔ）财政的资金联系（xì），充分调动企业的（de）主动性和积极性，确（què）保（bǎo）国有资本在更宽松友好的市场（chǎng）环（huán）境中（zhōng）实现保值增值。

5． 构建（jiàn）现代公司法人制（zhì）度（dù）

通过混（hún）合所有制改革（gé）、市场化选人用（yòng）人、激励约束改革（gé），从企业的股（gǔ）权结构和（hé）公（gōng）司治理结构两个层面规范现代公司法（fǎ）人（rén）制度。党组（zǔ）织在国企选（xuǎn）人用人中的作用（yòng）向（xiàng）确定标准、规（guī）范程序、参（cān）与考察、推荐（jiàn）人选等方面侧（cè）重。充分发（fā）挥国（guó）有（yǒu）资本投资运营公（gōng）司和大型产业控股集团的出资人代表作用，通过控（kòng）股股东地位控制经营性实体企业董（dǒng）事（shì）会，严格按照公司章程所（suǒ）规定的股东权利，按照法定程序（xù）向企业推荐董（dǒng）事，参与高管人员选聘。在独资（zī）、控股（gǔ）国企探索（suǒ）全（quán）面推行建立外部（bù）董（dǒng）事占多（duō）数的董事会，在相对控（kòng）股、参股国（guó）企探（tàn）索更加市场化的 “国（guó）企（qǐ）民营”运（yùn）作模式，对营利性国企高管实行市场化选（xuǎn）聘和市场化薪酬激励制度，提升岗位吸引力和竞争力，吸引更多高水平企业家加入国资队（duì）伍。