为了保（bǎo）护好青山绿水、发展好（hǎo）生态经济、提高农（nóng）民生活水平，发展文（wén）旅（lǚ）产业已然成为浙（zhè）江（jiāng）省经济社会发展的（de）重要力量，也是浙江实现共（gòng）同富裕（yù）示范（fàn）区建设、乡村振兴、大花园（yuán）建设等（děng）重大战略的有（yǒu）效途径。农文（wén）旅产业融合（hé）发展，通过田园风光、乡野文（wén）明与自然风光（guāng）等资源（yuán）的紧（jǐn）密结合，深入（rù）打造体验型休闲度假（jiǎ）产品，最终（zhōng）实现（xiàn）城镇与乡村、民俗文化与田园风光（guāng）的（de）深度联（lián）合。

一、文旅（lǚ）产业（yè）发（fā）展的（de）瓶颈问题（tí）

      土地（dì）、资（zī）金（jīn）和人才是文旅产业融合发（fā）展的三大（dà）要素。长期以（yǐ）来，土地保障一直是制约文旅项目开发，包括业（yè）态（tài）布（bù）局和产品开发的瓶颈问题，主要包（bāo）括生态环境的保护、土地资源（yuán）的（de）保障、开发效益的保证三大问题。

（一）生态环（huán）境（jìng）保护（hù）问题。当（dāng）前，旅游（yóu）已（yǐ）成为人民美好生（shēng）活追（zhuī）求不可或（huò）缺（quē）的部分（fèn）。发展（zhǎn）全域旅游，做活“文旅+”文章（zhāng），培育发展文旅新（xīn）业态是（shì）文（wén）旅产业高质（zhì）量发展的必由之路，从传统的观光旅游向休闲度假转型（xíng）升（shēng）级是消费者对文旅产品需求的变化，要解决游客“留下来”、在景点（diǎn）“住下来”的需求。大多数（shù）文旅项目的（de）开发都选择（zé）在（zài）生态（tài）环境优良的乡村地区，此类区域往往是（shì）森林公园、名胜风景区、生态（tài）保护区等（děng），会（huì）受限于因生态保护而制定的各（gè）类（lèi）规划的制约，比如不（bú）能建索道，那就无（wú）法解决交通问题；不能建酒店，那就无（wú）法解决住宿（xiǔ）问题；不能建各（gè）类体验（yàn）项目，那就无法解（jiě）决（jué）娱乐问题。

（二）土地（dì）资源保障问题。浙江省“七（qī）山一（yī）水两分田”的格局，需要正确处理好（hǎo）“保耕地（dì）”与“保发展”之间的关系。传统的供地方式（shì）无法有效解决农（nóng）地转用、土地利用规（guī）划、占补平衡指（zhǐ）标（biāo）等系（xì）列问题，导致投资方无法落地文（wén）旅项目。具体来看，一是空间规划的问题，可供开（kāi）发的乡村旅（lǚ）游资（zī）源通常（cháng）分布在城镇（zhèn）之外（wài），这些（xiē）地方往往没有可供开（kāi）发的建设用（yòng）地，在用地指标安排上较为困难；二是用（yòng）地范围的问题（tí），当前文旅产业发展会同步（bù）带动农业发展，通过提升品牌影响力、跨界融合等方式为农（nóng）业创收（shōu）赋能，但由于农业设置用地范围限制，导致文旅项目配套所需（xū）的（de）基础（chǔ）设施无法建（jiàn）设，严重阻碍（ài）了农文旅产业融合发展。

（三）开发效益保证问题。投资（zī）额较（jiào）大、投资（zī）回收期（qī）较长是（shì）文旅项目存在的共性（xìng）。大（dà）多数文旅（lǚ）项目采（cǎi）取（qǔ）“片状”供地（dì），此类整地出让的方式直（zhí）接影（yǐng）响项（xiàng）目总开发（fā）成本（běn），不利于招商引（yǐn）资（zī）。根据文旅项（xiàng）目开发的实践（jiàn）经验，实际（jì）建设（shè）用（yòng）地较（jiào）项目整体单（dān）位而言占比并（bìng）不高（gāo），但（dàn）由于现有的征地方式（shì），需要成（chéng）片获取土地，导致（zhì）项目开发中的土地成本极高。因此，投资方为收回投入成本，通常会出现开发房地（dì）产（chǎn）的情（qíng）况（kuàng），这与文（wén）旅（lǚ）项目保护性开发的要求严重背离。另外（wài），由于极高的土地成本（běn），大大降（jiàng）低了投资方（fāng）落地项目的信心。

二、“坡地村镇”政（zhèng）策由来（lái）

       文旅项目用地问（wèn）题是随着社会经济发展（zhǎn）加（jiā）速（sù）、投资项目不断增加出现的（de）新问题。国家高度（dù）重（chóng）视文旅项目供地（dì），出台了一系列的相关政策（cè）支持。

       随着新型城（chéng）市化的持续推进，社会经（jīng）济（jì）发展、城（chéng）乡建设与耕地保护之间（jiān）的矛盾（dùn）始终存在，耕地保护面临多重压力。浙江省（shěng）独（dú）特的资（zī）源禀赋以及严格的耕地占补平衡（héng）和生态保护（hù）政策，要求必须（xū）以科学（xué）合理的方式开（kāi）发利用丰富的低丘缓坡资源。为（wéi）有（yǒu）效推（tuī）动（dòng）文旅项（xiàng）目发（fā）展，在（zài）国家有关政策的指引（yǐn）下（xià），浙江省国土资源厅等 9 部门于 2015 年联合下发《关（guān）于“坡地村镇（zhèn）”建设用地试点（diǎn）工作的通知》（浙土资发［2015］13号），在全省（shěng）范（fàn）围内开展“坡地村镇”试点项（xiàng）目。

经过几年努力，浙（zhè）江逐渐（jiàn）探（tàn）索出一条（tiáo）“开（kāi）发与保（bǎo）护并重、建设与（yǔ）环（huán）境融合”的坡地开发（fā）利用新机制，其（qí）核（hé）心（xīn）为点状（zhuàng）供（gòng）地，走出了一条统（tǒng）筹“保耕地、保生态、保发展（zhǎn）”的（de）生态型土地利用新道路。2018 年制定出台《关于做好（hǎo）低丘缓坡（pō）开发利用（yòng）推（tuī）进生态“坡（pō）地（dì）村镇”建设的若干意见》（浙（zhè）政办发［2018］64 号），通过合（hé）理开发利用低（dī）丘缓坡资源，破解项目开发中的（de）土地制约（yuē），通过向（xiàng）山坡地要土地、要（yào）空间，为文旅项目开发所需的建（jiàn）设用地提供了另一种方法。

三、“坡地村（cūn）镇”建设（shè）助推农文（wén）旅产业发展（zhǎn）取得的成效（xiào）

       浙江省“坡地村镇（zhèn）”建设用地试点工作（zuò），为当地文（wén）旅项目开发（fā）提供了强有力的政策支持，激活了投资方投资（zī）乡（xiāng）村旅游的热情，带动了地（dì）方农村居民的就业（yè），激（jī）活了当地文旅（lǚ）产（chǎn）业经（jīng）营模式，吸引了许多优秀的年轻人回到农（nóng）村，实现了多方共（gòng）赢（yíng）的良好局（jú）面。经过几年试（shì）点实（shí）践，浙江省“坡地村（cūn）镇”政策为文旅项目开发及文旅产业发展带来了极大的（de）推（tuī）动作用。浙江省“坡地村镇”建设用（yòng）地试点在 2018 中国“三农”发展大会上（shàng）被评为“2017 中国三农十大（dà）创新榜样”，是浙（zhè）江省政府 2018年度（dù）“改（gǎi）革创新（xīn）项目”。

（一）推动（dòng）文旅产业（yè）加快发展。文游项目所需土地（dì）与山坡地（dì）地形的天然（rán）契合性以（yǐ）及“坡地（dì）村镇”试点明确的“点状布局、垂直（zhí）开发”方式（shì）与文游项（xiàng）目（mù）用地（dì）的（de）需要高度吻（wěn）合，因此，“坡地村镇”政策试点是一项（xiàng）因地制宜的好（hǎo）政策，可（kě）以（yǐ）从根本上（shàng）解（jiě）决文（wén）旅项目开发所需的用地问题，从资源不可开发到可开发（fā），有效（xiào）推（tuī）动乡村休闲度假（jiǎ）旅游产业、文旅产品新（xīn）业态（tài）的（de）培育和发展。2014～2020 年，浙（zhè）江省（shěng）“坡地（dì）村镇”试点政策（cè）共节（jiē）省建设用地（dì）指标约 2 万亩，累（lèi）计培育（yù）各（gè）类项目 129 个，其（qí）中 14 个（gè）重点（diǎn）项目（mù）已成功通（tōng）过了（le）省级验收并实现投运（yùn）。浙江省文（wén）旅产业小镇、康养旅游小镇等文旅、康养类项目（mù）快速发展，如莫干山（shān）裸（luǒ）心谷等洋家乐项目、建德开元（yuán）芳草地乡村酒店项目（mù）、诸暨十里春风等（děng）。从类别（bié）看，“坡地村镇”129 个试（shì）点项目中，文旅类（休（xiū）闲养（yǎng）生、生（shēng）态旅游、民宿酒（jiǔ）店等）项目（mù）有 87 个（占 67%），可（kě）见（jiàn）“坡地村镇”试点对文（wén）旅项目的发展具有明显的推动作（zuò）用。

      “坡地村镇”政策（cè）极大地降低了文（wén）旅项目的（de）用地成（chéng）本，进而有（yǒu）效（xiào）地激发投资（zī）活力。“转（zhuǎn）征分类（lèi）、差别供地”，即点状征“林”后（hòu）变为建设用地，而建设用（yòng）地之（zhī）间（jiān）的生态保留用地按土地原用途（tú）管（guǎn）理“只征不转”，典型（xíng）的项目有：德清裸（luǒ）心谷项目（项目总用地 458 亩，新建的建筑占地12 亩（mǔ））、诸（zhū）暨云溪九里（lǐ）康养小镇（项目总（zǒng）规划面（miàn）积 2，917 亩，建设用地（dì）194 亩）等，以上项目只（zhī）需要征用少数用地就可（kě）以解决（jué）项目建设用地需（xū）求（qiú），用地（dì）成本明显降低。同时，项目内的（de）道路、生活配套设施等符合划拨用地条件的，则采用划拨（bō）用地的方式。“坡地村（cūn）镇”既保证了有效供地，又大幅降低了投资方的用地成本，激发了社（shè）会资（zī）本的（de）投（tóu）资热（rè）情。

（二）提升文旅项目（mù）产品质量（liàng）。按（àn）照“坡地村镇（zhèn）”政策（cè）“房（fáng）在林中，园（yuán）在山中”的要求，建设（shè）用地须（xū）选择山林（lín）空地，通过（guò）将酒店（diàn）、咖啡馆等业态布局（jú）在（zài）山（shān）中，有效（xiào）解决（jué）了原（yuán）来消费（fèi）者无法在优美（měi）山（shān）水环境中停（tíng）留（liú）、住宿的痛点，切实提升（shēng）了文旅项目的产品质量。消费（fèi）者不再将（jiāng）目光局限于山水景观（guān）观光，更加注（zhù）重对文旅产品的感受及体验（yàn），完全改（gǎi）变了过去“到此一（yī）游”的旅行方式。通过布（bù）局多元业态，游客在文旅项（xiàng）目的（de）选择上（shàng）可以满足其追求（qiú）个性（xìng）化、体验（yàn）化和情感化的需求。从“观（guān）光游”到“体（tǐ）验游”，不仅表现在游客对旅游产品、行（háng）为、活动的选择（zé）上（shàng），更表现在整（zhěng）个（gè）旅游市场对旅游品质的重视（shì）和逐步提升上。

        建德市近几年先后（hòu）有 15 个（gè）项（xiàng）目列入“坡地村镇”试点。江南（nán）秘（mì）境（jìng）·江南渔村项目是江南（nán）秘境国际旅游度（dù）假区首个实施开发的项目，位于三江口、“两江一湖”风（fēng）景（jǐng）名胜保护区严东关景区的核心区域。项目开发过程中（zhōng），为尽可（kě）能保持原有地形地貌不（bú）受破坏，通过（guò）点状布局、垂直开发的方（fāng）式，坚持保护（hù）性开发，秉承“大保护、小开发”的理念，按（àn）“宜农则农、宜建则（zé）建、宜林则林”原（yuán）则，充（chōng）分利用建德低丘（qiū）缓坡（pō）资（zī）源，发掘富（fù）春（chūn）江优质生态环境资（zī）源优势，把生态红（hóng）利、旅游（yóu）资源（yuán）、文（wén）化禀赋转变为发展红利（lì），在最大（dà）限度保护环境（jìng）的（de）前提下进行建筑、设（shè）施的合理规划布局，做到开发建设与（yǔ）生（shēng）态保护并重。项目建成开业后，已（yǐ）成为杭州都市经济圈内又（yòu）一（yī）个（gè）休闲度假的好（hǎo）去处，用秀丽（lì）的风景、丰富的体验（yàn）设（shè）施吸引游客过夜停留（liú），有效带动周末经（jīng）济发展。

（三（sān））带（dài）动地方经（jīng）济融合（hé）发展（zhǎn）

1、促进大旅游产业（yè）集群（qún）发展，实现旅游经济高质量（liàng）发展（zhǎn）。以消费者需（xū）求为导向，将吃住行游购娱相关的产业进行集聚，形成有影响力（lì）的产业集群。充分利用（yòng）好“坡地村镇”政策，按照“点状布局、垂直开发”的要求，布（bù）局（jú）和打造文游产业经（jīng）济（jì）带，以集（jí）群效应带动旅游经（jīng）济发展。德清莫干山民宿是（shì）浙江高端名宿集聚（jù）地的（de）典型代表，是浙（zhè）江省民宿（xiǔ）产（chǎn）业（yè）集（jí）群的（de）示范，从 2007 年（nián）第（dì）一家洋（yáng）家乐开业到（dào）现在，已（yǐ）经成为全（quán）国民宿业的标杆。以民宿（xiǔ）发展为核（hé）心，逐（zhú）渐（jiàn）形成了（le）一条（tiáo）网状产业链（liàn），涵盖设计施工、培训教（jiāo）育、供（gòng）应（yīng）链物流、农（nóng）产品（pǐn）销（xiāo）售、文创设计、直播营（yíng）销等。诸暨（jì）市（shì）“枫和里”乡村旅游示范区，以新王线为文旅产业发展带，串联沿（yán）线主（zhǔ）要村庄和重点项目，形成（chéng）“一（yī）脉五谷六村”的旅游空间格局。项目所在组团（tuán）都受到土（tǔ）地政策的限制，但（dàn）受益于“坡地村镇”政策的影（yǐng）响（xiǎng），项目已落地并有序（xù）推进（jìn）。

2、推动乡村产业振兴，实（shí）现百姓增收，有效推进乡村振兴（xìng）。按照旅游行业的带动效应，每增（zēng）加 3 万美元（yuán）的旅游收入，将为全社会增加直（zhí）接就业机会（huì） 2 个和间（jiān）接就业机（jī）会 5 个。“坡（pō）地（dì）村镇”政策带动（dòng）民（mín）宿业发展，除（chú）直（zhí）接解决了当地百姓的就业问题外，还解决了（le）当地老百姓农（nóng）产品的销路问题。莫干山镇 180 多（duō）平方公里的（de）范围内分布（bù）着近千家民宿，按平均每家（jiā）民宿需要 5～15 位从（cóng）业人员估（gū）算，民（mín）宿的发（fā）展为当地村（cūn）民提供了许（xǔ）多就业机会。疫（yì）情爆发之前，每年约 200 万中高收入群（qún）体游（yóu）客到莫干山旅（lǚ）游（yóu）住宿（xiǔ），他们的强购买（mǎi）力也大大带动了当地的土特产销（xiāo）售，提高了农（nóng）民的额外创收，解决了（le）原（yuán）本销路难的问题。在（zài）安吉山川村（cūn）赤豆洋高山生态旅（lǚ）游度假项目建设过程中（zhōng），当（dāng）地农民的（de）收入迅速提升，每年为村集体额外创收 100 余万（wàn）元（yuán），提供各类就业岗位 300 余个，农民收（shōu）入实现持续快速增（zēng）长。

四、启（qǐ）示及建议

（一（yī））结合国家政策要求，紧紧围（wéi）绕乡村（cūn）振兴重大战略部署，进一步优化完善现有制度。目（mù）前，除浙江省（shěng）以外，安徽、重庆、海南、广东等省市积极探索（suǒ）“点供”用地在乡村振兴中的实施，其他地方政府可以充分（fèn）总结现（xiàn）有经验（yàn），在制定有关政策时，强化政府统筹，联合多部门研究，紧紧围绕国家（jiā）在点状供（gòng）地等创新性供地方（fāng）式中的要（yào）求，制定（dìng）适（shì）合当地发展、利于文旅项（xiàng）目实施的政策。

（二）重视全过程管（guǎn）控，确保（bǎo）项目开发（fā）与环境保护双赢。牢牢（láo）抓住国土空（kōng）间规（guī）划调整的（de）窗口机遇期，结合本地（dì）区发展规（guī）划，统筹（chóu）考虑乡村文（wén）旅产业用地布局及规（guī）模，做好与各（gè）级（jí）规（guī）划的衔接。在用地审批过程中，严格管控，制定负（fù）面清单（dān），实施以用地需求为导向的分类审批管理机制（zhì）。项目开（kāi）发过程中，要严（yán）格实施（shī）监管（guǎn），对发生（shēng）破坏生态（tài）、环境修（xiū）复不到位等情（qíng）况的，及时（shí）取消项目资格并收（shōu）回用地指标。